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SW2002_Informe_Final

Versión Preliminar

 

 

 

Protección Social en una Era Insegura:

Un intercambio Sur-Sur acerca de Políticas Sociales Alternativas en Respuesta a la Globalización

 

 

 

Informe del Taller Inter-Regional SU/TCDC, UNDP

 

 

 

Santiago, Chile

Mayo 14- 17, 2002

 

 

 

Versiones disponibles en formato (.html), Word (.doc) y Acrobat (.pdf) en videos.cep.cl/sw2002


Contents

  1. 1 Protección Social en una Era Insegura:
  2. 2 Un intercambio Sur-Sur acerca de Políticas Sociales Alternativas en Respuesta a la Globalización
  3. 3 Resumen y Principales Conclusiones
  4. 4 Introducción:
  5. 5 Sesión de Apertura:
  6. 6 Sesión Introductoria:
  7. 7 Primera Sesión: “Protección Social en un Mundo Globalizado: ¿Un Nuevo Contrato Social en la Agenda?
    1. 7.1 OIT, Guy Standing
  8. 8 Segunda Sesión: “Mercosur/Chile luego de la experiencia liberal en América Latina: ¿Reconstruir un Estado de Bienestar Adecuado a un Mundo Nuevo?”
    1. 8.1 Brasil, Sonia Draibe
    2. 8.2 Argentina, Alberto Barbeito
    3. 8.3 Uruguay, José Manuel Quijano
    4. 8.4 Chile, Manuel Riesco
    5. 8.5 Otras Presentaciones de América Latina
  9. 9 Tercera Sesión: “Asia: Protección Social en la Reciente Crisis”
    1. 9.1 Presidente: Huck - ju Kwon, Corea, UNRISD, Ginebra
    2. 9.2 Neung - Hoo Park, Director, Departamento de Investigaciones en Seguridad Social, Korea Institute for Health and Social Affairs (KIHASA), Ministerio de Salud y Asuntos Sociales, República de Corea
    3. 9.3 Filomeno III Santa Ana, Social Watch y Coordinador para Asia, Action for Economic Reforms, Filipinas
    4. 9.4 Liu Yutong, Especialista de seguridad Social, Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, China
    5. 9.5 Sudarno Sumarto, The SMERU Research Institute, Yakarta, Indonesia
    6. 9.6 Y.M. Raja Dato Zaharaton, Sub-Directora General, Unidad de Planeamiento Económico, Oficina del Primer Ministro, Malasia
  10. 10 Cuarta Sesión: “Los Estados Árabes y África: Protección Social en Tiempos de Turbulencia”
    1. 10.1 Joseph Ewane Ejuba, Director, Oficina Regional para Africa, International Social Security Association (ISSA), Abidján, Costa del Marfil
    2. 10.2 Lambert Gbossa, Sub-Director, OIT, Oficina Regional para Africa, Abidján, Costa del Marfil
  11. 11 Sesión de Cierre: Plenario, Informes de Comisiones de Trabajo y Discusión General
    1. 11.1 ¿Un Nuevo Contrato Social en la Agenda de los Países del Sur?
      1. 11.1.1 Sonia Draibe, Universidad de Campinas, Brasil
        1. 11.1.1.1 Política Social y Política Económica
        2. 11.1.1.2 Condiciones y Alcance de la Política Social: La Base para un Nuevo Contrato Social
        3. 11.1.1.3 Las Instituciones de la Política Social
    2. 11.2 Segunda Comisión: ¿Se Requieren Nuevos Niveles de Presupuesto Social Global?
      1. 11.2.1 Bárbara Stallings, Directora de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL
    3. 11.3 De la Privatización a la Colaboración Público-Privada en Protección Social?
      1. 11.3.1 María del Carmen Feijoó, Secretaria Ejecutiva, Consejo Nacional para la Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia, Argentina
    4. 11.4 Comentarios Finales del Sr. Thierry Lemaresquier, Representante Residente del PNUD en Chile.



Resumen y Principales Conclusiones

 

Un taller de tres días, titulado “Protección Social en una Era Insegura: Un intercambio Sur-Sur acerca de Políticas Sociales Alternativas en Respuesta a la Globalización” fue realizado en Santiago, Chile, entre el 14 y el 16 de mayo de 2002 (Ver videos.cep.cl/sw2002). Dicho taller inter-regional fue organizado por el PNUD-Chile. Fue co-patrocinado por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de Chile y relevantes universidades y centros de estudios chilenos. Su organización fue hecha posible gracias al auspicio de la Fundación Ford, la Fundación OSDE (Argentina) y la Unidad Especial para la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (SU/TCDC), del PNUD, y a la colaboración de la Fundación Friedrich Ebert.

El taller fue un seguimiento de una iniciativa similar que tuvo lugar en Beirut, El Líbano, entre el 27 de febrero y el 1 de marzo del 2001, y el resultado de un proceso consultivo de dos años de duración, iniciado por SU/TCDC para asistir a países del Sur a enfrentar los riesgos de la globalización mediante la formulación de políticas sociales inclusivas y equitativas (Ver www.tcdcwide.net/SSPGnet y SU/TCDC Concept Paper) (WEBLINK). El taller juntó a 70 formuladores de políticas, investigadores y líderes de la sociedad civil, de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Colombia, Costa Rica, Egipto, Indonesia, Corea, Malasia, Perú, Filipinas, Uruguay y Venezuela. (Ver lista de participantes en videos.cep.cl/sw2002).

Los objetivos del taller fueron: (a) proveer un foro para el intercambio de experiencias en respuestas de política social a la globalización, focalizado en políticas de protección social y presupuesto social, (b) identificar brechas y “buenas prácticas”, y (c) alcanzar consensos en torno a los principales elementos de un marco inter-regional para continuar el trabajo realizado.

El taller fue abierto por el Sub-Secretario General de la Presidencia, de Chile, el Representante del Oficial a Cargo de SU/TCDC, el Presidente de la Fundación OSDE y el segundo Representante Residente de UNDP, en Chile y fue relativamente bien cubierto por los medios. Las presentaciones se organizaron en torno a tres temas sustantivos: (1) debates conceptuales acerca del impacto de la globalización en la formulación de políticas sociales en el Sur, (2) visiones regionales acerca del estatus y desafíos a las políticas de protección social y presupuesto social y, (3) políticas y prácticas naciones relacionadas con la protección y presupuesto social, tanto formales como informales. El taller concitó una acción mancomunada de varias iniciativas de la UN en relación a protección social, reuniendo representaciones de OIT, CEPAL, UNDESA, UNRISD y la Comisión de UN para Seguridad Socio-Económica, además de la participación de las representaciones locales de UNESCO y UNICEF. El último día del taller consideró trabajo en comisiones, para identificar los elementos principales de in programa inter-regional (Ver agenda en videos.cep.cl/sw2002).

El taller realizó un esfuerzo especial orientado a lograr una mayor participación e intercambio conjunto del Mercosur y América Latina (América Latina). Dichos esfuerzos se desarrollaron durante algunos meses previo al taller e incluyeron la comisión de estudios en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay; la realización de reuniones preliminares y la asistencia al taller de delegaciones numerosas y representativas de América Latina.

Se logró una amplia participación de universidades centros de estudios chilenos, así como de organizaciones sociales de este país, tanto en actividades preliminares, entre las cuales se realizaron dos seminarios preparativos en los meses precedentes, como en el taller mismo. Luego del cierre del taller, se celebró una sesión especial, dedicada a presentar y discutir las principales conclusiones del mismo con autoridades representativas de la industria de protección social, organizaciones sociales y especialistas de la academia y gobierno, chilenos. Otra sesión que se llevó a efecto al término del taller presentó las conclusiones del mismo a una asamblea representativa de dirigentes de organizaciones sociales y público en general.

El taller fue abierto con una intervención relevante, pronunciada por Guy Standing, de OIT, quién realizó una crítica incisiva y comprehensiva del marco conceptual que ha sostenido las prácticas de protección social en boga en las últimas décadas. En particular, su intervención sometió a crítica la concepción de condicionalidad en función de los ingresos promovida por dichos esquemas, como opuesta a la idea de protección social como un derecho humano. Sus puntos de vista fueron de inmediato y agudamente contrastados por Bárbara Stallings, de CEPAL, quién, junto con valorar que el taller abordase de conjunto las temáticas de protección y presupuesto social, insistió en la necesidad de cierto nivel de focalización en los esfuerzos de protección social en los países del Sur, considerando sus severas limitaciones presupuestarias. Intervenciones siguientes de varios participantes generaron un tono de debate crítico que continuó a lo largo de todo el taller, y marcó la tónica del mismo.

El taller analizó varias “buenas prácticas” en países del Sur y llevó el debate más allá de las medidas temporales, ex - post, tales como “fondos sociales”, hacia políticas sociales más comprehensivas e inclusivas, así como las políticas presupuestarias y reformas fiscales correspondientes. EL taller discutió presentaciones regionales de China, Correa, Malasia y las Filipinas, en Asia; los países Árabes y Africa, y; Argentina, Costa Rica, Brasil, Chile y Uruguay, en América Latina (ver Agenda y Reports en videos.cep.cl/sw2002).

Las principales conclusiones del taller se ordenaron alrededor de tres cuestiones centrales:

·        La necesidad de nuevos contratos sociales en los países del Sur, que aseguren el derecho a una adecuada protección social para una mayoría de ciudadanos que están actualmente más inseguros debido a la globalización y , insuficientemente protegidos por los actuales esquemas de protección social. El taller reconoció el hecho que los esquemas en boga han, por una parte, desarrollado industrias de protección social que, aunque no sin problemas, atienden al quinto de mayores ingresos de la población.

Las principales conclusiones del taller se organizaron en torno a tres cuestiones centrales:

·        La necesidad de nuevos contratos sociales en los países del Sur, que garanticen el derecho a una adecuada protección social para la mayoría de los ciudadanos que están hoy tanto más inseguros debido a la globalización y, insuficientemente protegidos por los esquemas vigentes. El taller reconoció el hecho que los sistemas de protección social hoy predominantes han, por una parte, desarrollado industrias privadas de protección social que, aunque no sin problemas, atienden al quinto o cuarto de la población, de mayores ingresos y, por otra parte, la focalización de los servicios y gasto público en el quinto más pobre de la población ha aliviado, en parte su situación. Respecto de la vasta mayoría de la población, sin embargo, los sistemas de protección social prevalecientes han demostrado ser bastante ineficaces y se hayan en urgente necesidad de reforma.

·        El requerimiento de nuevos niveles en el gasto público social. El taller reconoció que el gasto social total en varios países del Sur se ha recuperado significativamente, duplicándose o más en algunos casos, durante la década de 1990. Aún en el medio de la actual crisis, varios países del Sur han logrado mantener y aún incrementar su gasto social. A pesar de ello, los niveles actuales del gasto público social parecen insuficientes, aún en lo mejores de los casos analizados, y severamente limitado en la mayor aparte de los casos, para proveer una protección social adecuada a la mayoría de las poblaciones. Sin perjuicio de la necesidad de utilizar mejor los recursos disponibles, el taller enfatizó la necesidad de abrir nuevas fuentes de ingresos fiscales que permitan aumentos consistentes en la OS, incluyendo mejores y mayores políticas tributarias.

·        De la privatización ala colaboración público-privada en protección social. La experiencia de los países analizados en el taller muestra que la privatización de la protección social, impulsada por las políticas prevalecientes, aunque ha generado significativos servicios y aumento del gasto, privados, en protección social, ha resultado también en un severo deterioro de los servicios y reducción del gasto, público, de los cuales depende todavía la vasta mayoría de la población. De otro lado, una regulación insuficiente o mal concebida ha creado severas ineficiencias en la relación entre los sistemas privado y público, de protección social, con el resultado, usualmente, en elevados costos y discriminación en contra de los afiliados al sector privado de alto riesgo y bajo ingreso. El talle subrayó la necesidad de un impulso vigoroso orientado a fortalecer sistemas públicos de protección social de alta calidad, eficientes y masivos, así como de una regulación adecuada tanto del sector privado de protección social como de su relación con el sector público, de modo de estimular la eficiencia de ambos.

 

Políticas de “Nuevo Trato” fueron sugeridas con fuerza en el taller, como la mejor alternativa para navegar las presentes turbulencias y evitar colapsos masivos, como el experimentado recientemente por parte de naciones presentes en el debate. La centralidad de la protección social en políticas económicas de este tipo – y su virtud de proveer apoyo a los sectores más necesitados y, al mismo tiempo, proporcionar los medios para ello, en la forma de un estímulo efectivo a la reactivación económica - fue subrayada en la discusión del taller,

Los participantes en el taller llamaron a generar amplios consensos nacionales en relación a estas conclusiones. Extender este diálogo, ampliándolo aún más hacia la comunidad académica, en los países del Sur. Parece deseable y relevante para dar soporte a tales consensos. Se sugirió realizar actividades de seguimiento del taller orientadas en esta dirección, incluyendo la ampliación de la red inter-regional electrónica que ya opera con relación a la iniciativa, a la cual el taller ha contribuido con la publicación programada de los materiales relevantes y los videos editados de los debates principales, todos los cuales están disponibles en el sitio web del taller (videos.cep.cl/sw2002), y otros sitios del PNUD.


Introducción:

Un taller de tres días, titulado “Protección Social en una Era Insegura: Un intercambio Sur-Sur acerca de Políticas Sociales Alternativas en Respuesta a la Globalización” fue realizado en Santiago, Chile, entre el 14 y el 16 de mayo de 2002 (Ver videos.cep.cl/sw2002). Dicho taller inter-regional fue organizado por el PNUD-Chile. Fue co-patrocinado por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de Chile y relevantes universidades y centros de estudios chilenos. Su organización fue hecha posible gracias al auspicio de la Fundación Ford, la Fundación OSDE (Argentina) y la Unidad Especial para la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (SU/TCDC), del PNUD, y a la colaboración de la Fundación Friedrich Ebert.

El taller fue un seguimiento de una iniciativa similar que tuvo lugar en Beirut, El Líbano, entre el 27 de febrero y el 1 de marzo del 2001, y el resultado de un proceso consultivo de dos años de duración, iniciado por SU/TCDC para asistir a países del Sur a enfrentar los riesgos de la globalización mediante la formulación de políticas sociales inclusivas y equitativas (Ver www.tcdcwide.net/SSPGnet y SU/TCDC Concept Paper) (WEBLINK). El taller juntó a 70 formuladores de políticas, investigadores y líderes de la sociedad civil, de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Colombia, Costa Rica, Egipto, Indonesia, Corea, Malasia, Perú, Filipinas, Uruguay y Venezuela. (Ver lista de participantes en videos.cep.cl/sw2002).

Los participantes representaron a varios de los diversos sectores interesados: gobiernos, instituciones de investigación independientes y ONG’s. La discusión de los dos primeros días tomó la forma de sesiones plenarias. Una sesión de apertura fue seguida de cinco sesiones organizadas en torno a tópicos regionales. EL tercer día se enfocó a discusiones en comisiones y una sesión plenaria final que concluyó el taller. Se celebraron dos sesiones adicionales, dedicadas a discutir los tópicos del taller, una con autoridades de gobierno, organizaciones sociales y la industria de protección social, del país anfitrión, y otra dedicada a presentar las conclusiones del taller al público en general (ver los principales discursos de estas sesiones en http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html).

Los objetivos del taller fueron: (a) proveer un foro para el intercambio de experiencias en respuestas de política social a la globalización, focalizado en políticas de protección social y presupuesto social, (b) identificar brechas y “buenas prácticas”, y (c) alcanzar consensos en torno a los principales elementos de un marco inter-regional para continuar el trabajo realizado.

Sesión de Apertura:

En la sesión de apertura pronunciaron discursos el Sub-Secretario General de la Presidencia, de Chile, el Representante del Oficial a Cargo de SU/TCDC, el Presidente de la Fundación OSDE y el segundo Representante Residente de UNDP, en Chile. Mencionaron a los patrocinadores, describieron el trabajo preliminar, delinearon los objetivos del taller y enfatizaron cinco puntos. Primero, que junto a sus aspectos positivos, la globalización ha aumentado la inseguridad y vulnerabilidad de la mayoría d e las poblaciones del Sur. Segundo, después de dos décadas de experiencias en los países del Sur con los esquemas de protección social difundidos por las instituciones de Bretton Woods, tanto las virtudes de dichos esquemas como, especialmente, sus severas limitaciones, han quedado de manifiesto y, las últimas los hacen insuficientes para atender las consecuencias de la globalización mencionadas más arriba. Tercero, que los países del Sur necesitan desarrollar un proceso concertado de colaboración Sur-Sur, en respuesta de los desafíos colectivos que impone la globalización. Cuarto, que políticas sociales y políticas de protección social inclusivas y equitativas, al mismo tiempo que eficientes, constituyen inversiones que aseguran la estabilidad social, económica y política, tanto para los países del Sur como para los del Norte. Quinto, que la protección social, como aspecto de las políticas sociales, está ganando nuevo significado en el contexto de la globalización y el nuevo orden mundial, a medida que avances en la materia de las últimas décadas, y aún en el contexto de la actual crisis, por parte de muchas naciones, así lo confirma.

El Sr. Cosmas Gitta, Oficial de SU/TCDC, Nueva York, en representación del Oficial a Cargo, abrió el taller, dando la bienvenida a todos los participantes y presidió la sesión inaugural. Recordó los Objetivos del Milenio de UN, así como la Conferencia Internacional sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, de Buenos Aires, 1978, como antecedentes de la inspiración explícita del taller: visualizar una forma de globalización más inclusiva, de modo que ésta se transforme no sólo en un motor de mercados expandidos, sino en un imperativo para expandir las opciones de los ciudadanos, construyendo para ellos sociedades más compasivas (ver Gitta, Cosmas, Opening Speech).

EL Sr. Eugenio Ortega, Segundo-Representante Residente del PNUD en Chile, luego de dar la bienvenida a todos los participantes, mencionó como el taller fue posible principalmente gracias al generoso patrocinio de la Fundación Ford y la Fundación OSDE (Argentina). ésta última hizo posible incrementar la participación del Mercosur y América Latina, incluyendo la comisión de estudios regionales en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Mencionó asimismo el apoyo adicional dado al taller por parte de SU/TCDC y la colaboración de la Fundación Friedrich Ebert, que incrementó la representación sindical del Mercosur, así como la Universidad ARCIS y empresas chilenas de computación que hicieron posible tanto la filmación de los principales momentos del taller, así como su posterior publicación en Internet. Mencionó el patrocinio del Gobierno de Chile, así como una larga lista de universidades y centros académicos del país anfitrión, todos los cuales participaron en los dos talleres preliminares, a través de los cuales fue preparado el informe de Chile. Subrayó la importante participación de las organizaciones de UN en Chile en todo este trabajo, particularmente CEPAL, OIT y UNESCO. El Sr. Ortega hizo especial mención al Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo, CENDA, el principal organizador del taller por comisión del PNUD – Chile (ver Ortega, Eugenio, Opening Speech o vea su discurso en http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html).

El Sr. Rodolfo González, Presidente de la Fundación OSDE, Buenos Aires, hablando a nombre de los patrocinadores principales, mencionó que su experiencia, como fundador y presidente de una de las empresas de seguros de salud más grandes de Argentina, una organización sin fines de lucro, apuntaba hacia la importancia de las iniciativas de protección social privadas, que bien podían complementar los esfuerzos del Estado en la materia. Subrayó la importancia de introducir buenas prácticas administrativas, muchas de ellas desarrolladas y utilizadas en el sector privado empresarial, a la industria pública de protección social (ver Rodolfo González en : http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html ).

Sesión Introductoria:

El Sr. Manuel Riesco, Director de la Escuela de Ingeniería Comercial de la Universidad ARCIS y de CENDA, Chile, Coordinador del taller, dio la bienvenida a los participantes e introdujo la Agenda. El Sr. Jaime Ruiz-Tagle, consultor del Ministerio de Planificación de Chile, moderador del taller, explicó los procedimientos del mismo.

Primera Sesión: “Protección Social en un Mundo Globalizado: ¿Un Nuevo Contrato Social en la Agenda?

La primera sesión fue presidida por el r. Francisco Durán, Vice-Ministro de Desarrollo Social del Ministerio de Salud y Desarrollo Social de Venezuela, quién elevó su rol improvisando un preciso y detallado resumen de toda la sesión, al final de la misma. La sesión fue abierta por la intervención principal del taller, brindada por el Sr. Guy Standing, Director del Programa In-Focus De Seguridad Socio –Económica, de OIT, Ginebra. Comentarios posteriores fueron hechos por el Sr. Huck-ju Kwon, Coordinador de Investigación, UNRISD, Ginebra,; la Dra. Bárbara Stallings, Directora de la División de Desarrollo Económico de CEPAL y, La Sra. Vivienne Taylor, Vice-Directora Ejecutiva, Comisión de Seguridad Humana, Nueva York.

OIT, Guy Standing

(para su informe completo ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Principal/SW2002_Standing_Report.doc)

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

El Sr. Standing pronunció un discurso vibrante, no exento de crítica punzante, ironía y cierta cualidad de marcar hitos, titulada “Globalización: Las Ocho Crisis de la Protección Social”.

EL Sr. Standing introdujo su tema con una definición de protección social desde un punto de vista histórico, como un concepto más amplio que el original de “Seguridad Social”, que se refería principalmente a prestaciones del Estado, mientras la protección social incluye servicios sociales, iniciativas comunitarias, esquemas privados, comerciales, voluntarios, etc. Introdujo asimismo el concepto aún más amplio de “Seguridad Socio-Económica”, que se refiere asimismo a la “protección económica de los social”, asentando la economía en la sociedad mediante estructuras de sistemas de regulación, protección y distribución que limitan la inseguridad social y económica, reducen las desigualdades y proporcionan patrones de oportunidades.

Planteó dos preguntas y una visión: ¿Qué tipo de sociedad queremos dejar para nuestros hijos, tras un velo de ignorancia? ¿Qué es lo que debe ser igualado en una Buena Sociedad para el siglo 21? Su visión de la Buena Sociedad es aquella en la cual la gente viva en un ambiente en el cual la acción individual y la reflexión están respaldadas por la agencia colectiva, en lo que puede llamarse individualismo cooperativo o colectivo, basado en una libertad real, y basado en igualdad de seguridad básica, o lo que puede llamarse igualitarismo complejo.

Las ironías de la globalización, en su visión, presentan desafíos contextuales para las políticas de protección social y condicionan las opciones que deben ser consideradas, Estas ironías se derivan de la situación no estable donde los tres sistemas que asientan la economía en la sociedad, el sistema regulatorio, el sistema de protección social y el sistema de redistribución, se tornan incompatibles con el sistema tecnológico y económico subyacente. Así, algunazos países han sido des-globalizados por la globalización, viendo diezmados sus sectores de exportación y su estado debilitado; la movilidad del capital ha aumentado en términos absolutos y relativos a la movilidad del trabajo, aumentando las presiones que resultan en un ingreso social más desigual; de manera perversa, al mismo tiempo, el ahora más necesitado sistema de redistribución se ha tornado más débil, a medida que la tasa de impuestos efectiva al capital cae o desaparece, mientras los impuestos al trabajo y al consumo crecen; los subsidios a los bienes salarios han sido recortados, mientras los subsidios al capital se han multiplicado; las políticas de gobierno se han “armonizado” crecientemente en la dirección arriba indicada; la solidaridad social se ha deteriorado; la actividad económica se ha “informalizado”; ha habido una “descentración” o erosión del centro d e las instituciones a todos los niveles , otorgando poderes incrementados a elites locales y haciendo las políticas más discrecionales; ha sido una era de desregulación en un sentido pro-individualista y a menudo anti-colectivo, donde los gobiernos se han propuesto deliberadamente influir en el comportamiento social mediante el ajuste de políticas públicas.

La protección social se trata fundamentalmente de proveer seguridad en los ingresos. Por esto, obviamente, se requiere tener una idea razonable acerca de lo que se considera ingresos, así como seguridad. Consecuentemente, debemos pensar en términos de lo que se puede llamar ingreso social. En cualquier sociedad, cada individuo tiene alguna fuente de ingresos, o muere. Es de una utilidad limitada considerar la protección social y la seguridad socio-económica como si no hubiese grupos o ‘clases’. Una nueva estratificación puede ser presentada en un orden decreciente, basada en su ingreso social promedio: La elite en el cenit de la economía globalizada, una minoría insignificante de gente absurdamente rica cuyo impacto en las políticas económicas y acontecimientos políticos está fuera de toda proporción con su número, y ellos tienen toda suerte de seguridades; los “profécnicos” mezcla de profesionales y técnicos, los nuevos artesanos de la economía global flexible, al menos parcialmente desapegados de los sistemas de protección social estatales; el asalariado de los servicios públicos, grandes corporaciones. Para-estatales y otras burocracias, con un grado elevado de seguridad laboral, beneficios de seguridad e ingresos de inversiones; el núcleo asalariado que se usaba en llamar la clase obrera, para quiénes fueron construidos los estados de bienestar en primer lugar, que han decrecido en número, en términos relativos crecido en inseguridad; los flexi-trabajadores, incluyendo todos los asalariados no regulares e informales, altamente inseguros y relativamente incrementados en número; los desempleados, cuyo número e inseguridad ha aumentado extraordinariamente mientras el nivel de beneficios ha sido recortado, la duración de los mismos reducida y las condiciones para percibirlos tornadas más estrictas; los desafectados, una minoría creciente, cortada de la corriente principal de los beneficios, abandonados en la pobreza, sin nombre y amenazantes.

En el marco previamente expuesto, el Sr. Standing enumeró lo que llama las ocho crisis de la protección social:

I.                    Una crisis lingüística: por la cual se refiere a conceptos que han sido formulados inteligentemente de manera de dar una impresión distinta y a veces contraria a su significado literal, como por ejemplo red de protección mínima (bastante rígida para caer sobre ella y porosa para pasar a través de ella, cuyo significado real es proveer migajas de confort a los demostradamente pobres) o mercado laboral activo (que significa que entregar beneficios de desempleo a individuos que supuestamente tienen derecho a percibirlos, es reemplazado por el Estado indicando a la gente lo que debe hacer en para recibir algún moderado beneficio, dirigiéndolos a entrenamiento o esquemas de “empleo mínimo”), o focalización (que de hecho significa que los beneficios focalizados rara vez llegan a quiénes más los necesitan, debido a bajas tasas de recepción, estigma, deficiencias administrativas y por el estilo, siendo peor que una tontería en países pobres, donde los recursos administrativos requeridos para focalizar no existen).

II.                 Una Crisis Fiscal: derivada esencialmente del hecho que los esquemas de seguridad social fueron diseñados para una sociedad industrial basada en empleo pleno, y son tensionados en todas las sociedades que no corresponden a dicho modelo. Los gobiernos responden focalizando, es decir, explícitamente o implícitamente limitando el derecho a percibirlos.

III.               Una Crisis de Legitimidad: derivada de la erosión de las bases de solidaridad social del estado de bienestar/ La clase obrera ya no se espera que sea una mayoría, el núcleo de la misma se ha venido encogiendo, mientras los tres grupos superiores reseñados de más arriba, se separan por la fortuna mientras los de más abajo se separan por la desventura. La fuerza política de los grupos ha variado.

IV.              Una Crisis Moral: se expande un sentimiento que los beneficios estatales estimulaban el comportamiento y las situaciones que debían supuestamente superar, generando lo que se ha dado en llamar riesgos morales y selección adversa. Llevó a los políticos a aceptar tres categorías: los pobres merecedores, a quiénes e ofrece la llamada red de protección mínima; los pobres no merecedores, a quiénes se ofrece la zanahoria y el garrote del empleo mínimo y/o transferencias condicionales muy bajas y; los pobres transgresores, a quiénes hay que imponer el orden público. Estas categorías son arbitrarias, innecesariamente discrecionales y no equitativas. Sin embargo, ha resultado en una mayor inseguridad en sus ingresos para aquellos que están en los márgenes de la sociedad. El resultado más llamativo de la tricotomía es que a aquellos percibidos como merecedores se les ofrece una asistencia condicional que huele a caridad, más que a un derecho, a aquellos percibidos como no merecedores se les ofrece una camino a la decencia e inclusión social, y a aquellos que transgrede, se les ofrece exclusión en la forma de prisión, estigmatización, justicia sumaria y aún el prospecto de marcaje social.

V.                 Una Crisis de Dumping Social: Con la globalización, ha habido una tendencia, justificada o no, a que los políticos caigan en cierta competitividad en reducir políticas sociales. Preocupados de atraer capital extranjero, recurren al dumping social. Por el contrario, estándares de protección social reducidos y subsidios para el trabajo de bajos salarios son temas que deberían introducirse en la agenda internacional de comercio, como prácticas de comercio desleal, ante la OMC. Pero cualesquiera el futuro, la tendencia a incurrir en dumping social ha debilitado la parte correspondiente a beneficios del estado en el ingreso social y por lo tanto, ha incrementado la inseguridad.

VI.              Una Crisis de Gobernabilidad: Una emergente crisis de gobernabilidad surge del hecho que, crecientemente, como resultado de la privatización de varias políticas de protección social, los países se están dando cuenta que son proveedores privados de servicios oligopólicos, sino monopólicos. Que escasamente ocultan su tendencia a incurrir en ganancias oportunistas. Esto significa que existe una creciente necesidad de instrumentos regulatorios, que no son sencillos de construir si el país es económicamente débil o pequeño.

VII.            Una crisis de trabajo: EL deseo de los políticos de reducir la protección social estatal, de hacerla más selectiva y condicional, de privatizar beneficios y servicios, y de amarrar los beneficios más al rendimiento del trabajo, ha creado un dilema fundamental, que puede ser la más subversiva ‘crisis’ de todas.¿Qué contará como trabajo que de derecho a beneficio?

VIII.         Una Crisis de Justicia Social: El mayor desafío para los sistemas de protección social es que, simplemente, no ofrecen la perspectiva de seguridad en los ingresos ni protección social para los pobres o cuasi pobres. En suma, beneficios condicionales focalizados en los pobres son empobrecedores y estigmatizadores, y probablemente van a ser erosionados porque son grupos débiles o sin voz. Como Titmuss secamente concluyera hace mucho tiempo, los beneficios para los pobres serán pobres beneficios.

El Sr. Standing sugiere una dirección hacia una alternativa a la llamada tercera vía, citando a T.H. Marshall indica que el siglo 18 fue cuando los derechos civiles se establecieron como una meta legítima de la reforma social, el siglo 19 fue cuando los derechos políticos se legitimaron y el siglo 20 cuando los derechos sociales fueron reconocidos. Uno puede predecir, dice el Sr. Standing, que el siglo 21 será el siglo de los derechos económicos. El derecho económico primordial es el derecho a una seguridad básica igualitaria. Ello requiere seguridad de ingreso básico, logrado de una u otra forma. Sin embargo, en orden a permitir que los más vulnerables o menos dotados retengan una seguridad básica, debe haber asimismo una seguridad de representatividad de voz , a nivel colectivo e individual. Finalmente, las política se instituciones de protección social, regulación y redistribución deben basarse en la legitimación de todas las formas de trabajo, no sólo empleo asalariado. Es una visión de diversidad. La seguridad básica debe ser aquello que se iguale, donde la seguridad es definida en términos del libertad de la morbilidad, libertad de los controles que fallan la prueba de paternalismo, e iguales y buenas oportunidades para perseguir el sentido individual de ocupación.

El Sr. Standing concluyó que las ocho crisis de la protección social no parecen simples de resolver en el corto plazo. Tendremos que aprender a vivir con crisis lingüísticas y responder al diluvio de eufemismos que amenazan con tomar el sitio del análisis objetivo. La crisis fiscal refleja una falla de nervio, dado que no hay evidencia que las sociedades no puedan pagar un sistema comprehensivo de protección social. La crisis de legitimación es un desafío político, y puede ciertamente ser enfrentado buscando una racionalidad de muevo universalismo y sentido de solidaridad. La crisis moral debe ser enfrentada con sorna y un llamado a renovar la marcha a la libertad, el paternalismo no será aceptado por mucho tiempo.

La crisis de gobernabilidad se está moviendo ya en una dirección positiva, con la “revolución de asociatividad” que tiene lugar en el mundo y que está creando instituciones y organizaciones de intereses que están demandando ser parte del sistema de gobierno. La crisis de trabajo también e está moviendo en una dirección muy positiva, en que ha llegado ser manifiestamente absurdo ligar beneficios a la protección social sólo al rendimiento laboral y que gobiernos están tratando de reducir el gasto social, esperando que los ciudadanos tomen a su cargo más servicios sociales que por décadas se han supuesto de responsabilidad estatal. Finalmente, la justicia social está estimulando el sentido de rabia social que se extiende por el mundo, forzando a políticos y planificadores sociales a mirar a los primeros principios: “Es la redistribución, estúpido”.

El discurso principal del Sr. Standing fue inmediata y agudamente rebatido por la Sra. Bárbara Stallings, Directora de la División de Desarrollo Económico de CEPAL.

(para ver su presentación, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

En sus comentarios, la Sra. Stallings alabó el interés del taller por abordar conjunta y simultáneamente tanto la protección social como el presupuesto social, y subrayó la necesidad de cierta focalización en los esfuerzos de protección social en el Sur, considerando las severas restricciones de recursos. Ella consideró que el discurso del Sr. Standing era una clara y elocuente exposición del punto de vista Euro-céntrico respecto de política social, porque sus puntos de vista podían tener sentido en países lo suficientemente ricos para permitirse enfrentar la protección social como un derecho universal del ciudadano, un esquema no condicionado, respaldado principalmente por estados sin restricciones fiscales severas. En países menos ricos, por el contrario, afirmó ella, los esquemas de protección social pública focalizada hacen de hecho mucho sentido, mientras los grupos de mayores ingresos buen pueden cubrir sus necesidades de protección social mediante esquemas privados de seguros. También destacó que en estos países todo empieza con el empleo, esto es, con crecimiento económico y, consecuentemente, la protección social no debía entorpecer el desarrollo económico y no necesitaba hacerlo, si se utilizaban estrategias inteligentes de movilización y asignación de fondos. Cuestionó la “factibilidad inminente” y aún la conveniencia de lo que el Sr. Standing visualiza como su propuesta de nuevos enfoques para resolver las crisis que él menciona.

Sin embargo, ella apreció el punto subrayado por el Sr. Standing, en cuanto a afirmar que el cambio estructural relacionado con la mayor inestabilidad de l empleo debe hacernos reformular el locus donde las políticas de protección social deben estar centradas. Asimismo subrayó su acuerdo con los puntos mencionados por el Sr. Standing en lo referente a la ineficiencia de los esquemas actuales, basados en la focalización y comprobación de carencia de medios de vida, la estigmatización de los grupos beneficiarios y las inequidades que se derivan de la privatización de parte de los servicios sociales.

Citó una reciente revisión de los resultados de la globalización y las reformas estructurales en América Latina publicado por CEPAL, el cual si bien encontró un número de beneficios, anota que los problemas de desempleo han sido exacerbados y la inequidad, que es enorme en esta región del mundo, en el mejor de los casos no está siendo corregida y en los peores casos está incrementándose. Mencionó que sus propias conclusiones apuntan a que la agenda social debe ponerse en el centro de las preocupaciones de quiénes formulan políticas, en el curso de los próximos años y décadas. Por cierto es necesario mantener la economía en mente y encontrar como financiar estas iniciativas sociales.

En América Latina, en su visión, existen similitudes y diferencias entre los países en lo que se refiere al estado actual de la protección social. Las diferencias son tanto cuantitativas como cualitativas, por ejemplo, amplias diferencias en el nivel de gasto público social de país a país, en un rango que va desde un poco más de cincuenta dólares por persona por año en Honduras y Nicaragua, en un extremo, a algo así como mil setecientos dólares en Argentina (1997), con un promedio levemente superior a quinientos dólares por año, per-cápita. Asimismo se aprecian grandes diferencias en gasto social referido al Producto Interno Bruto (PIB), que va desde 4% en algunos países Centro Americanos, hasta 23% en Uruguay. También hay grandes diferencias en la composición del gasto social, las que guardan cierta correlación con la magnitud del gasto, puesto que a mayor gasto también mayor es la proporción del mismo que se destina a sistemas de seguridad social de larga data, tales como educación, salud y pensiones, por ejemplo. Hay asimismo una diferencia más sutil, que se refiere a focalización versus un enfoque más universal hacia la protección social.

Existen asimismo similitudes en América Latina en lo que se refiere a la protección social: una creciente comprensión de la importancia de estos problemas, no sólo como un tema moral sino asimismo como una contribución al futuro económico (y político) de estos países. Durante los años 1990, esta comprensión se ha traducido en un importante incremento en el gasto social, de aproximadamente 50% en términos per-cápita, como promedio. Un gasto no cíclico ha sido asimismo una buena noticia durante la reciente crisis. El empleo es reconocido como la principal fuente de ingresos de las familias (80% del mismo según CEPAL), lo que significa que un importante énfasis en el crecimiento económico y en la competitividad es un aspecto necesario, aunque de manera alguna suficiente, de una mejor situación social. Asimismo, el énfasis en las firmas pequeñas, desde que las mismas generan la mayor parte del empleo. También el hecho que estos problemas deben ser resueltos conjuntamente por los sectores público y privado, lo que lleva al tema de las regulaciones, mejore técnicas de administración y otros asuntos, en una materia que debe ser asumida ventajosamente.

Los principales desafíos del nuevo contrato social para la región son, de acuerdo al diagnóstico de la Sra. Stallings: a) todo empieza con el empleo, más y mejores empleos, lo que significa mejores salarios, mejores condiciones de trabajo, seguros de desempleo y beneficios; b) soporte en otras formas de mejorar la calidad de vida, tales como mejor educación, vivienda, salud y, por supuesto, pensiones; c) mecanismos para proveer ingresos a aquellos que no pueden trabajar; d) necesitamos encontrar una financiamiento adecuado, tanto público como privado, para todo ello y, hacer un compromiso político fuerte para hacerlo disponible, aún si ello significa afectar a determinados intereses.

Un vivo debate siguió a las intervenciones de Guy Standing y Bárbara Stallings, con intervenciones de Vivienne Taylor, Vice-directora Ejecutiva de la Comisión de Seguridad Humana de UN, y Huck-ju Kwon, Coordinador de Investigaciones de UNRISD, así como varios otros participantes.

(para ver sus discursos, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html),

Tanto la Sra. Taylor como el Sr. Kwon tendieron a compartir varios de los puntos de vista expresados por el Sr. Standing. La Sra. Taylor, quién proviene de Sudáfrica, manifestó su descuerdo con la acusación de Euro-centrismo que la Sra. Stallings hizo al discurso del Sr. Standing. Estuvo de acuerdo con la Sra. Stallings en que el crecimiento económico era necesario, pero asimismo muy insuficiente para una adecuada protección social. Dijo que la pobreza, enfermedades infecciosas, conflictos y violaciones de los DD.HH. ponen en riesgo la supervivencia de millones de personas hoy en día; comunidades y personas son afectadas de manera desigual por la globalización. Estos problemas no son enfrentados adecuadamente por los enfoques convencionales solos. En un tiempo en que presenciamos tanto las presiones contradictorias como las ocho crisis mencionadas por el Sr. Standing, cabe preguntarse porque, a pesar de las políticas nacionales y los programas internacionales, la pobreza y la alienación permanecen como rasgos persistentes para una cantidad grande de personas.. Quizás los supuestos que subyacen los enfoques prevalecientes a la seguridad e inseguridad deben ser revisados. La equidad está en el corazón de las ocho crisis mencionadas por el Sr. Standing, dijo ella. Necesitamos abordar los que está ocurriendo al interior de la pobreza misma, se requiere mirar cuidadosamente los arreglos financieros para abordar los problemas sociales, la infraestructura económica y los subsidios vía impuestos que son otorgados. Existen grandes inequidades en los sistemas impositivos y en los arreglos que existen en nuestros contextos nacionales. Cuando se habla acerca del presupuesto social, argumentó la Sra. Taylor, las brechas de equidad deben ser abordadas de modo que los problemas existentes no se perpetúen.

La Sra. Taylor habló acerca del concepto de seguridad humana. ¿Se trata de un nuevo término a la moda que está siendo promovido? No se trata sólo de un concepto, dijo. Es la experiencia diaria de gente que vive en la pobreza extrema y cuya seguridad, tanto en el sentido económico como social, político y cultural, está siendo violada. Significa más que mirar la territorialidad y los conflictos a través de las regiones. Significa abordar lo que está ocurriendo al interior de los países, lo que está pasando a la gente. Hay una relación directa entre la seguridad humana y la protección social y el requerimiento de un nuevo contrato social.

El Sr. Kwon dijo que la globalización puede de hecho aumentar la protección social, como lo ha hecho en los países del norte de Europa con economías abiertas, pero sólo a condición que se adopten medidas apropiadas en esa dirección. La cooperación regional parece crucial para evitar políticas del tipo “transforma a tu vecino en un mendigo”, denunciadas por el Sr. Standing. Pero el tema principal es el compromiso interno con la protección social, para hacerla ocupar el centro del escenario, tanto de la política económica como para el fortalecimiento de la democracia. El problema no es que la política social deteriore la competitividad económica, sino más bien, por ejemplo, la provisión deficiente o no adecuada de fondos para la política social. La política social está entrelazada con la política económica y el proceso democrático y la libertad social está entrelazada con la libertad económica y la libertad política.

El debate general abierto por la intervención del Sr. Standing continuó a lo largo de todo el taller con muchas intervenciones de participantes refiriéndose a él. Una de las visiones al respecto planteó que, quizás, el tiempo ha llegado de pasar a la ofensiva contra los enfoques prevalecientes en protección social, muy en el tono adoptado en la intervención del Sr. Standing.

Segunda Sesión: “Mercosur/Chile luego de la experiencia liberal en América Latina: ¿Reconstruir un Estado de Bienestar Adecuado a un Mundo Nuevo?”

La sesión fue presidida por el Senador Eduardo Suplicy, del Brasil, y los panelistas fueron Sonia Draibe, de la Universidad de Campinas, UNICAMP, Brasil; Alberto Barbeito, del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas, CIEPP, Argentina; José Quijano, Director de la Consultora Alianza Cooperativa Internacional, ACI, Uruguay; Antonio Floriano Pesaro, Secretario Nacional, Programme Bolsa Escola, Brasil y; Manuel Riesco, Director, Escuela de Ingeniería Comercial, Universidad ARCIS / CENDA, Chile.

Brasil, Sonia Draibe

(para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Brasil/SW2002_Brasil_Informe.doc)

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La Sra. Draibe recordó que Brasil es un país grande, con 170 millones de habitantes, y una estructura de gobierno federal. El federalismo es acentuado, lo que significa, por ejemplo, que el tercer nivel, municipal, de gobierno, es autónomo en el mismo grado que los otros dos, pudiendo, imponer impuestos. A veces el federalismo es más competitivo que cooperativo, lo que significa que los gobiernos municipal, estadual y federal pueden hacer el mismo tipo de oferta educacional. Sólo pactos pueden evitar la duplicación y esfuerzos en esta dirección son bien recientes. La educación básica ha sido descentralizada desde hace mucho tiempo, sin que el gobierno federal haya ofrecido educación básica desde los inicios de la República, mientras si ofrece educación universitaria. Los municipios y estados comparten aproximadamente la educación básica (ocho años) por mitades y los estados ofrecen la mayor parte de la educación secundaria.

Brasil es un país de grandes diferencias. Es el país de América Latina con la peor distribución del ingreso y uno de los peores del mundo en este aspecto, desde hace mucho, mucho tiempo, habiendo permanecido como tal a lo menos por treinta o cuarenta años. Las diferencias regionales son asimismo grandes. El mercado del trabajo es amplio y el mercado informal mayor aún. El desempleo ha permanecido elevado durante los últimos ocho años, por encima del 7% - 8% a nivel nacional y alcanzando a 19% en ciertas áreas urbanas.

Brasil ha construido una cierta forma de estado de bienestar, desde los años 1930, y hacia 1980 abarcaba amplios servicios en prácticamente todos los ámbitos de la política social, gastando en ello sobre el 15% del PIB. La protección contra el desempleo fue agregada en 1988. El financiamiento proviene del presupuesto, pero descansa en media importante en impuestos del tipo contribución social. Existen descuentos a los salarios para educación, para capacitación y otros propósitos, además de las seguridad social en cuanto a tal. Las contribuciones alcanzan a casi la mitad del presupuesto social en todos los niveles. Existe un alto grado de vínculo forzado entre los gastos de los gobiernos a todos los niveles con propósitos definidos, por ejemplo, los estados deben gastar el 25% de sus ingresos en educación básica y, desde el 2000, el 17% de sus ingresos en salud. Esto es importante cuando se analizan las fluctuaciones del gasto social en Brasil a lo largo del tiempo.

Los servicios públicos atienden la mayor parte de la educación y la salud. Desde los años 1970, sin embargo, cuando la oferta global de estos servicios explota, la participación privada ha crecido en forma significativa. En educación, la clase media retiró masivamente a sus hijos del sistema público y hacia escuelas privadas en educación básica, y en salud, el 40% de mayores ingresos de la población tiene un seguro privado de algún tipo, aún cuando todo el mundo tiene derecho a utilizar el sistema público de salud. En este sentido, la privatización ha tenido lugar en Brasil mediante el crecimiento del sector privado de protección social junto al sistema público.

Hacia los años 1980, la exclusión del sistema era bastante elevada, la cobertura del sistema de educación era inferior al 90% incluso en el nivel básico, la operación de la enorme maquinaria de protección social estaba cruzada por el clientelismo, apropiación de recursos y otras malas prácticas. Así, el gobierno recientemente elegido en los años 1980 abrió una amplia agenda de reformas en la protección social.

Ha habido desde entonces dos ciclos de reformas en esta área, una en los años 1980, muy influenciada por el proceso de democratización, y otra en la segunda mitad de los años 1990, cuando los ajustes económicos tuvieron lugar. La primera reforma generó actores, cultura, banderas y dejó una significativa impronta en el sistema en su conjunto, tanto en su concepción básica como en sus formas. Determinó asimismo en parte a la segunda ola de reformas en los 1990s. Por ejemplo, Brasil no privatizó en los 1990s siguiendo el modelo neo-liberal, sus servicios públicos de educación y salud. Se mantuvo la anterior relación público-privada. Quizás hubo incluso un retorno a los colegios públicos por parte de los hijos de la clase media, debido al empobrecimiento de la misma. La reforma de los años 1980 debe ser entendida en este trasfondo. Por ejemplo, Brasil creó en los años 1980s un sistema de salud universal, gratuito, para 150 millones de personas. Al estilo sueco, sin dinero, pero lo hicieron. De esta manera, en los años 1980s no había poder, ni liberal ni conservador, capaz de hacer regresar estos sistemas, por el contrario, los perfeccionaron. El sistema es caro, y el perfeccionamiento del sistema es uno de los principales objetivos de la política, actualmente.

Hay profundas modificaciones, sin embargo. El falso universalismo (con amplia exclusión) fue modificado, introduciendo focalización en el sistema, para reducir las listas de espera de la gente pobre y las brechas de calidad en el servicio, al mismo tiempo que manteniendo la concepción universalista del sistema. La Bolsa Escola es un ejemplo, un sistema focalizado apara asegurar a los pobres el acceso y permanencia en la educación universalizada. El derecho existe, pero ahora es más práctico.

Brasil tiene una tradición adversa a las transferencias directas de dinero a las familias. La iglesia también se oponía a las transferencias directas. La gente se corrompería con dichas transferencias, se decía. Ahora se han instalado programas de transferencias directas que totalizan un 1.5% del PIB (2002) en gastos.

En lo que respecta a la protección contra el desempleo, aproximadamente un 40% de los desempleados reciben al presente este beneficio y los gastos en este ítem alcanzan a un 0.5% del PIB.

El sistema central creció rápidamente en dos momentos, en los años 1930s y en los años 1970s, en ambos casos bajo dictaduras. De esta manera, la descentralización no formó parte de una agenda neo-liberal, sino más bien de la agenda democratizadora. La descentralización sin recursos puede ser destructiva, pero no lo fue en el caso del Brasil.

Los resultados globales no son inmensos en los problemas más arriba mencionados, pero se han obtenido muchos resultados en determinados puntos del sistema: el gasto social creció desde 15% del PIB allá en 1980 a 22% hoy; más niños asisten al colegio, casi universalmente a educación básica; la atención de salud ha mejorado asimismo, con mejor cobertura, especialmente en aquellos programas en los cuales la cobertura era peor; hay un poco más de justicia en la provisión de servicios, no bien documentada todavía.

Todos los resultados esperados no se han logrado, de seguro. Por ejemplo, el impacto redistributivo del gasto social en Brasil es todavía muy bajo. Las diferencias raciales en la educación permanecen más o menos igual desde hace cuarenta años, aunque todos han mejorado su nivel educacional.

Se requiere mejor focalización en algunos programas, hay un proceso de aprendizaje en este respecto, en un país sin tradición en este respecto. Hay experimentos en marcha, asimismo, con medios electrónicos para mejorar el control de los beneficios otorgados.

En lo que respecta a las diferencias regionales, los resultados son mixtos. Algunos programas han alterado positivamente la inequidad previa, por ejemplo con la distribución per-cápita de los recursos para salud. Los colegios municipales de gobiernos locales pequeños y pobres son todavía terribles, en muchos aspectos, cuando se les compara con los mejores colegios de los estados.

Resumiendo, Brasil ha hecho grandes esfuerzos en los años 1980 y 1990, en orden a ampliar y modernizar las instituciones de política social, junto con un incremento de más de 30% en el gasto público. Brasil ha obtenido resultados importantes pero tiene todavía por delante una amplia agenda de dificultades en esta área. Se han producido modificaciones importantes en el sistema nacional de protección social, se ha producido una suerte de punto de inflexión en los niveles institucionales y organizacionales de las políticas y programas sociales.

Muchos de los problemas que persisten, sin embargo, tienen poco que ver con el diseño o calidad de ejecución de las políticas sociales, sino más bien surgen del desempleo estructural, inequidad en la distribución del ingreso y pobreza, todo lo cual impone límites muy fuertes a la política social, y por si misma no es capaz de superar tan tremendas dificultades, por buena que sea en si misma. En el caso de Brasil se ha experimentado casi una disociación entre los objetivos de política económica y los objetivos de la política social.

La Sra. Draibe subrayó, finalmente, lo importante que es para el mejoramiento de la situación social del país el que se recupere el crecimiento económico, se reduzca el desempleo, se aumente el empleo y reduzca la informalidad, y que ciertos niveles mínimos de protección para los trabajadores informales pueda ser definido.

Argentina, Alberto Barbeito

(para su informe completo ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Argentina/SW2002_Argentina_Informe.doc)

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EL Sr. Alberto Barbeito, de Argentina, tituló su presentación “Inseguridad Social como Política Pública”, implicando que las reformas del estado de bienestar Argentino que tuvieron lugar en las últimas décadas refleja un cambio profundo en los equilibrios del país.

El antiguo sistema había tomado forma a fines de los años 1940, bajo Perón, con una orientación Bismarckiana, pero construido sobre la fuerte tradición mutualista de los sistemas previos creados por la comunidad de inmigrantes. El sistema de pensiones fue formado a principios de los años 1950, consolidando el antiguo sistema mutualista, basado en fondos, y estableció una pensión universal equivalente al 82% de los últimos salarios o ingresos, con 60 y 55 años como edad de retiro para hombres y mujeres dependientes, respectivamente, y 65 y 60 años para los independientes. También se requerían 30 años de actividad y 15 años de contribuciones. EL sistema era complementado por “asignaciones familiares” que incluían transferencias monetarias a los trabajadores activos y sus mujeres, basadas en el número de hijos. A principios de los años 1990, el sistema estaba severamente desfinanciado y dependía crecientemente de los impuestos generales.

Los sistemas tradicionales de educación y salud, por su parte, eran universales. El nivel básico de educación dependía principalmente de los gobiernos provinciales (80%) y escuelas privadas, mientras el nivel secundario dependía principalmente del gobierno central (45%), más que de los gobiernos provinciales (26%) o colegios particulares (29%). Los colegios particulares dependían en forma muy importante de subsidios estatales, asimismo. Las universidades eran casi enteramente nacionales (90%). Así como en el caso de las pensiones, el sistema educacional estaba severamente desfinanciado hacia fines de los años 1980, y esta condición se reflejaba en salarios e instalaciones que se deterioraban. El sistema de salud estaba conformado por un sistema público, dependiente en impuestos generales, que pertenecía principalmente a las provincias (60% de todas las camas de hospital), un sistema de “obras sociales”, dependiente de contribuciones salariales, perteneciente a los sindicatos, y un sistema privado, que incluía tanto clínicas y otros servicios de salud, y compañías de seguros o “pre-pagos”. El antiguo sistema no consideraba beneficios para los desempleados, puesto que esto no era tradicionalmente un problema en Argentina.

Durante los años 1990, se embarcó en un drástico proceso de reformas, inspirado en las tendencias por entonces en boga. Casi todas las empresas estatales fueron privatizadas, los aranceles fueron rebajadas y se formó el Mercosur, el peso fue “soldado” al dólar, la legislación laboral fue suavizada a favor de las empresas. EL desempleo subió a niveles antes no experimentados y el empleo se tornó crecientemente precario e informal. La distribución del ingreso se deterioró significativamente, la extendida pobreza y aún la indigencia aparecieron como enfermedades sociales. El estado de bienestar Argentino fue al mismo tiempo severamente restringido, irónicamente por un gobierno del mismo partido Peronista que originalmente estableció el estado de bienestar [1].

El gasto público en argentina, en 1/3 del PIB, así como el gasto público social (GPS), que alcanza más o menos a la mitad del gasto público, aunque lejos de los países desarrollados, se mantiene elevado para estándares latinoamericanos, con un comportamiento notoriamente pro-cíclico, esto es, baja durante las crisis. Lo último puede explicarse en parte porque su financiamiento depende en forma importante de los salarios y los impuestos al consumo. Un 37.3% del GPS va a pensiones, un 23.3% a educación y un 23% a salud. Los programas que implican transferencias monetarias directas y programas contra del desempleo, alcanzan más o menos al 2% del PIB. El envejecimiento de la población, mayor cobertura educacional y aumento en los costos de la salud tienen incidencia en el GPS. Programas universales, como la salud pública, se han descentralizado casi completamente hacia los gobiernos provinciales.

Las contribuciones salariales fueron reducidas drásticamente durante los años 1990, desde más de 33% a menos de 18%. De otro lado, una parte importante de las contribuciones salariales fueron redirigidas al nuevo sistema de pensiones de las AFJP. Por otra parte, el IVA fue generalizado e incrementado significativamente, mientras una mayor proporción del mismo fue redirigida al gobierno central. Así, un pesado bulto fue traspasado a las provincias, las que cargan con la mayor parte del costo de los programas universales, mientras perdían muchas de las contribuciones que los financiaban. En parte, el déficit resultante fue cubierto directamente mediante contribuciones de las familias a educación y salud, las que crecieron del 2.65 a 4.2% y de 7.9% a 9.8%, del presupuesto familiar, respectivamente, entre 1985/86 y 1996/97.

La reforma educacional de los años 1990 abordó dos temas principales: la descentralización de la educación secundaria a las provincias, donde el nivel básico estaba ya descentralizado, y el mejoramiento general y extensión de la educación obligatoria a 10 años, a la cual la ley federal de educación, promulgada en 1992, estaba orientada. La gratuidad de la educación en todos los niveles fue reafirmada por ley. La ley estableció asimismo un importante incremento del gasto público destinado a educación, al menos de 20% por año o de 50% en relación al PIB, partiendo de un nivel de 4% del PIB, en 1992. Luego de 7 años, aunque no todos los objetivos de la ley se han cumplido, y los resultados han sido disparejos dependiendo de las regiones, se ha igual experimentado un significativo incremento tanto del gasto educacional como un aumento de la matrícula escolar. La matricula general ha crecido a una tasa anual de 2.64%, y en el nivel superior esa tasa fue de 8.25%, entre 1980 y 2000. El gasto público en educación creció a una tasa de 3.13% anual durante los mismos años, y 6.75% entre 1991 y 2000, con el gasto en educación universitaria aumentando a una tasa de 9.5% anual, durante la década pasada. EL gasto público en educación alcanzó a 4.9% del PIB en 1999. Este esfuerzo, sin embargo, no fue suficiente para recuperar el deterioro previo tanto de las instalaciones educacionales como de los salarios del profesorado y otros trabajadores de la educación. Así, la militancia de los profesores ha de hecho aumentado durante los años noventa, y sus salarios iniciales están todavía en alrededor de un 40% del salario medio del resto de la economía, mientras un 11.6% del profesorado de nivel básico y un 4.2% del nivel medio, viven por debajo de la línea de pobreza.

Las reformas a la salud de loa años 1990 buscaban descentralizar y desconcentrar a los proveedores de salud, autogestión de los hospitales públicos, desregulación del sistema de “obras sociales” dependiente de los sindicatos, expansión de las instituciones de salud privadas y, la transformación del programa de asistencia de salud para los ancianos (llamado PAMI). El resultado ha sido un deterioro de las “obras sociales” dependientes de los sindicatos, a medida que disminuían las contribuciones salariales, tanto por aumento de la informalidad como por disminución de las contribuciones patronales, y así un creciente número de trabajadores derivó a los hospitales públicos. Aunque el gasto público en salud creció a una tasa anual de 5% durante la década, no ha sido suficiente para absorber la presión adicional sobre el sistema público de salud. La “obra social” más afectada ha sido la PAMI, que es la más grande, que sirve a los ancianos y que asimismo depende de las contribuciones salariales. Más de medio millón de afiliados a la PAMI han derivado a otros sistemas menos deteriorados, agravando así los problemas de la PAMI. El resultado de todo lo anterior ha sido la segmentación de la población desde el punto de vista de salud, con los segmentos de altos ingresos dependiendo crecientemente de los aseguradores y prestadores privados de salud, mientras la mayoría de la población ha visto deteriorarse a las “obras sociales” o ha sido obligada a migrar al sistema público.

La reforma del sistema de pensiones, por su parte, aunque menos radical que la versión chilena, ha sido uno de los mayores pilares de las reformas económicas Argentinas de los años 1990. El nuevo sistema de pensiones Argentino es mixto, donde el sistema público, de reparto, permaneció parcialmente en su lugar, al lado del nuevo sistema de capitalización individual, de administración privada, denominado AFJP, que fue creado. El caso notable es que Domingo Cavallo, nuevamente ministro, uno de los principales promotores del nuevo sistema de AFJP, terminó dañándolo seriamente cuando, desesperado por efectivo y estímulo económico durante los días finales de su mandato, echó mano del 100% de los fondos de pensiones para financiamiento fiscal y redujo la contribuciones de los trabajadores de 11% a 5%. La devaluación masiva que siguió a la salida del ministro Cavallo y todo ese gobierno, a fines del 2001, redujo drásticamente el monto en dólares del previamente “pesificado” fondo de pensiones. Aún antes de la crisis final, hacia el 2000, el sistema de AFJP había reducido el número de cotizantes efectivos a un 47% de los afiliados, y exhibía costos administrativos enormes, la mitad de los cuales iba a propaganda y gastos de ventas, un fenómeno similar al experimentado por el sistema chileno (ve más abajo). La reforma de las pensiones en Argentina está ahora seriamente en riesgo y en este punto hace buen sentido que la privatización de las pensiones fuera sólo parcial en este país.

Los beneficios para los desempleados no estaban contemplados en el estado de bienestar tradicional de Argentina, como se ha mencionado, porque el problema no era mayor entonces. Empezando en 1991 con la promulgación de la ley nacional de empleo, 1.5% de las contribuciones patronales fueron redestinadas, desde las asignaciones familiares, al nuevo Fondo Nacional del Empelo, que financia el “seguro de desempleo”. La misma ley promovía la contratación “flexible”, con menos contribuciones, y creó los programas de empleo mínimo. Leyes posteriores avanzaron la “flexibilidad” en las contrataciones. Hacia el 2000, unos 125.000 trabajadores desempleados, de un total de 1.38 millones de desempleados, esto es, un 9% de los desempleados, estaban obteniendo un beneficio equivalente al 26.9% del salario promedio no agrícola (259 pesos argentinos ($A)/mes cuando el salario medio no agrícola era de 964 $A/mes, en ambos casos a la sazón equivalentes en dólares en los mismos montos). En 2002, el gobierno estableció un plan de emergencia, que entrega subsidios monetarios de $A100 a $A200 a familias cuya jefatura de hogar está desempleada, sugiriendo que ella o él complete su educación. Los resultados del plan todavía son inciertos. Paralelo a lo anterior, algunos programas “activos” de empleo ha sido implementados, así como también los “Planes Trabajar”, cuyos miembros han sido notorios en recientes manifestaciones callejeras. La evaluación del impacto de dichos planes es “clasificada” por el momento.

El Sr. Barbeito presentó algunas propuestas de protección social que actualmente están siendo discutidas en Argentina, en la línea de ingreso básico universal. Por ejemplo, el Frente Nacional Contra la Pobreza (FRENAPO) ha presentado en el parlamento una petición apoyada por miles de firmas, que propone: a) Un beneficio de desempleo de $A380 por mes para cada persona desempleada b) una asignación de $A 60 mensual para cada hogar, por cada hijo y una cantidad similar por cada persona mayor sin pensión.

También el Sr. Barbeito expresó su crítica a las políticas de “focalización” que consumen muchos esfuerzos en determinar a los más pobres entre los pobres, mientras al mismo tiempo promueven “simplificar” los impuestos a los ricos, estableciendo una tasa uniforme y baja de impuesto a la renta. Sugirió hacer exactamente lo contrario. Para empezar, sugirió una “pensión ciudadana” a la cual todos deben tener derecho. Asimismo hizo propuestas para salud y educación, las que son ya universales y en su mayor parte gratuitas.

Uruguay, José Manuel Quijano

(para su informe completo ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Uruguay/SW2002_Uruguay_Informe.doc)

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

El Sr. Quijano inició su presentación planteando que Uruguay es considerado líder en América Latina tanto en lo que respecta a protección social como a distribución del ingreso menos desigual. Desde 1985, más aún, cuando se restableció la democracia en el país, el ingreso de los hogares ha crecido en 50%, los pobres se han reducido de 37% a 15.5% y la indigencia es inferior al 1%. Los salarios reales, por su parte, luego de caer en un 50% entre 1970 y 1985, durante la dictadura, se recuperaron un 17.5% entre 1985 y 1998, y desde entonces han decrecido levemente. Los pensionados, entretanto, que son parte de una de cada dos hogares urbanos, han visto crecer sus ingresos fuertemente desde que un plebiscito nacional celebrado en 1989 votó en forma abrumadora a favor de indexar las pensiones a los salarios. Todo ello determinó que la distribución del ingreso, ya buena para estándares de América Latina, mejoró significativamente desde 1990. Los ingresos del 10% superior habían caído a menos de 27% del total en Uruguay, mientras en Argentina subían a 37%, en Chile alcanzaban a 40.3% y en Brasil a 47.1%. El 40% de menores ingresos, por su parte, recibió un 21.6% del ingreso total en Uruguay, un 15.4% en Argentina, un 13.8% en Chile y un 13.1% en Brasil, ese mismo año.

Los resultados anteriores han sido logrados mientras el desempleo se ha mantenido elevado durante treinta años, por encima del 10% la mayor parte del tiempo, y está ahora alcanzando niveles de 15%. El empleo precario ha aumentado, asimismo.

El gasto público en general, que para 1999 alcanzó al 31.4% del PIB, y el GPS, que alcanzó al 22.8% del PIB, y son de lejos los mayores de América Latina, explican en parte los resultados anteriores. Brasil y Argentina tienen también un GPS superior al 20%, mientras Chile, por ejemplo, destina sólo un 16.6% del PIB a gasto social. Una enorme proporción del gasto público del Uruguay, sin embargo, se destina a pensiones (16.3% del PIB), mientras educación y salud muestran niveles inferiores de gasto que Chile, en relación al PIB [2].

Las pensiones en Uruguay tienen una historia larga, que data de 1829 y tan tempranamente como 1919 Uruguay promulga una ley de pensiones no contributivas para los ancianos. Desde 1995 las pensiones están organizadas en un esquema mixto público-privado. Los pensionados tienen derecho a una pensión estatal, financiada mediante contribuciones al sistema público, y a una pensión suplementaria de un fondo de capitalización individual, administrado por un sistema de administradoras denominadas AFAP. De cuatro AFAP que sobreviven, una es de propiedad estatal y atiende al 17& de los afiliados y un 55% del fondo. El sistema público por su parte, incluye seis instituciones, donde el Banco de Previsión alcanza al 80% de todas las pensiones. Se pueden apreciar amplias diferencias entre las pensiones, sin embargo, entre las diferentes instituciones. Las contribuciones al sistema son de tres tipos: los empleadores contribuyen el 12.5% de los salarios, los trabajadores contribuyen adicionalmente un 15%, parte de ello al sistema público y parte al sistema de AFAP y; el estado contribuye con un 7% del IVA y recursos adicionales, cuando son requeridos. Debe recordarse que el banco de Previsión atiende no sólo las pensiones, pero también la salud y el desempleo [3]. Los beneficios para los desempleados incluyen recibir durante seis meses, renovables, el 50% del salario de los últimos seis meses, más un 20% si el beneficiario es casado o tiene dependientes, con un mínimo de 40 dólares US$ y un máximo de 624 dólares US$. Sobre un 15% de los desempleados en un mes determinado están cubiertos por el seguro de desempleo [4].

El balance general del banco de Previsión Social (BPS) el 2000 muestra ingresos de contribuciones equivalentes a un 8.38% del PIB, gastos (en pensiones, salud, invalidez, desempleo, asignaciones familiares, etc.) de 15% del PIB y suplementos gubernamentales de un 6.66% del PIB, incluyendo un 7% del IVA [5].

La cobertura del sistema de pensiones del Uruguay es prácticamente universal, alcanzando al 97.6^ de la fuerza de trabajo ocupada (FTO), si a los afiliados al BPS (87% de la FTO) se agregan los afiliados a otras cajas tales como la de los empleados bancarios y otras. El sistema de AFAP en Uruguay es, como se ha mencionado, complementario al anterior, y la cobertura de afiliados cubre aproximadamente el 50% de la FTO, de la cual aproximadamente la mitad contribuye regularmente. Otra característica del sistema uruguayo de AFAP - aparte de que, como se ha dicho, el estado es propietario de la principal AFAP - es que todas las contribuciones son recaudadas por el BPS, reduciendo así los costos operativos. Aún de esta manera, los costos operativos de las AFAP por afiliado son 5 veces mayores a los costos similares del BPS. La AFAP pública, por su parte, cobra comisiones que son un 7% inferiores a la media del sistema, que es de 1.95% de los salarios [6], mientras las AFAP privadas cobran comisiones que exceden la media por 5% a 18%.

El sistema de salud del Uruguay tradicionalmente presentaba una mezcla público-privada, donde las instituciones privadas, que son principalmente cooperativas de salud, alcanzan aproximadamente a 2/3 partes de la cobertura y el gasto. Mutuales de salud altamente reguladas, denominadas Instituciones de Asistencia Médica Colectivizada (IAMC), atienden aproximadamente un 50% de la cobertura, infraestructura y gasto, y se financian con contribuciones salariales recolectadas por el BPS. Se dice en Uruguay “hospitales [públicos] para los pobres, sanatorios [IAMC] para el resto” y ello es bien cierto, considerando que en Montevideo, por ejemplo, los hospitales públicos atienden el 50% de segmentos de menores ingresos y sólo a un 13% de los segmentos superiores, mientras las IAMCs atienden a un 25% de los primeros y más del 70% de los segundos. Otras instituciones atienden a un 10% de ambos segmentos, mientras el restante 15% de los pobres y 6% de los de mayores ingresos no tienen cobertura ninguna. El sistema público atiende asimismo a las FF.AA y otros servidores públicos de ingresos relativamente elevados. Las IAMCs han estado enfrentando dificultades recientemente, debido a un elevado endeudamiento y otros problemas, todos derivados de los tiempos difíciles por los que atraviesan los asalariados, y están perdiendo terreno frente a servicios móviles y otros diseñados para los segmentos de ingresos más elevados.

El sistema educacional del Uruguay ofrece una educación de buena calidad, con elevada cobertura, sobre el 80% - 90% de la población objetivo en todos los niveles, y con un gasto público asombrosamente bajo, en relación al PIB. El gasto público uruguayo en educación es de 2.2% del PIB, mientras que en Chile, por ejemplo, el mismo ítem supera el 4.2% del PIB, más un 3.5% del PIB desembolsado por las familias. La cobertura educacional es asimismo mayor en Uruguay que en el resto de América Latina, a pesar de que la tasa de deserción constituye un problema.

Chile, Manuel Riesco

(para su informe completo ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Chile/SW2002_Chile_Informe.doc)

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

El Sr. Riesco manifestó que tras 20 años de experiencias con esquemas liberales de protección social en Chile, las virtudes y especialmente, las serias limitaciones y carencias de dichos esquemas, han quedado de manifiesto bien claramente. En términos generales, la principal desventaja de los esquemas privados de protección social parece ser que los mismos han remitido sus beneficios a la cuarta parte de mayores ingresos de la población y aún para ellos presentan problemas no menores. En lo que respecta a la vasta mayoría de la población, en cambio, los esquemas privados de protección social han demostrado ser, en la práctica, bien ineficaces.

De otro lado, a pesar del hecho que las estrategias de focalización de un disminuido gasto público social en los más pobres ha permitido mejorías en los indicadores generales de calidad de vida, las crecientes diferencias en los ingresos han resultado en brechas de equidad persistentes y que incluso tienden a aumentar.

En Chile, durante la última década, se ha hecho un esfuerzo significativo por recuperar instituciones de protección social que se encontraban severamente deterioradas y mal financiadas. El gran recorte del gasto público realizado por la dictadura, en particular en educación y salud, resultó en un detrimento de los servicios y en un impacto aún peor sobre los salarios de los funcionarios públicos que trabajaban en los mismos. A pesar de los esfuerzos referidos, sin embargo, el gasto público - tanto en términos per-cápita como en relación al PIB – no ha recuperado todavía los niveles que fueron tradicionales y este es todavía, probablemente, el principal problema que afecta al sector y a sus trabajadores, aún considerando la necesidad de una modernización de las instituciones de protección social.

La situación ha sido diferente en el caso del gasto público en pensiones. Grandes volúmenes de recursos públicos se han destinado a estos efectos, para cubrir el déficit originado en la introducción de los esquemas privados de pensiones, alcanzado cifras mucho más elevadas que las que requería el sistema antiguo, y constituyen de lejos la mayor partida de gasto público social.

La protección contra el desempleo es el más insuficiente de los componentes del sistema de protección social chileno. Los recursos públicos destinados a los esquemas tradicionales de protección contra el desempleo han sido casi nulos durante la crisis económica en curso, cuando además, se han impuesto mayores restricciones a los criterios de elegibilidad de dichos beneficios. De otro lado, el nuevo esquema privado de seguro de desempleo (2002) ha introducido algunas ventajas respecto de los anteriores, relacionados con la antigüedad, así como algunos elementos de solidaridad entre los asalariados. Sin embargo, el esquema privados de seguro de desempleo no está diseñado para períodos de desempleo masivo, y desde luego ha sido completamente ineficaz en la crisis actual, puesto que recién se ha puesto en marcha en el 2002.

Sin perjuicio de los anterior, las reformas liberales han resultado en el surgimiento de una importante industria privada de protección social, que atiende necesidades en las áreas referidas, financiada en parte significativa directamente por las familias. Estos sistemas privados, sin embargo, concentran sus beneficios en los segmentos de mayores ingresos y no atienden los problemas de la mayoría, introduciendo elementos de inequidad. De otro lado, se aprecian importantes deficiencias en el marco regulatorio de los sistemas privados y de la relación de éstos con el sistema público. Dichas deficiencias resultan en significativas distorsiones de mercado, elevados costos para los usuarios e ineficiencias globales relevantes.

Sin embargo, pareciera haber suficiente evidencia para analizar, y sobre la cual construir, un enfoque diferente a la coexistencia de los sistemas público y privado, que considere no sólo corregir las imperfecciones del sistema público tradicional, sino también las graves deficiencias del sistema privado, tanto en el financiamiento como en la provisión de servicios de protección social. La idea prevaleciente al respecto durante las últimas décadas, de que la privatización es la llave maestra para resolver todos los problemas de este tipo, ha demostrado ser no acertada. Quizás sería razonable avanzar ahora hacia el desarrollo regulado de ambos sistemas, con énfasis en una fuerte recuperación y mejoramiento del sistema público, responsable por la atención de la vasta mayoría de la población, en la dirección de desarrollar un sistema de protección social universal, equitativo y de buena calidad.

De otro lado, parece inevitable atender el asunto de la magnitud del gasto público dedicado a protección social, del cual la mayor parte va destinado a cubrir el déficit que resultó de la privatización del sistema de pensiones. Chile gasta en protección social menos que el promedio de los países más desarrollados de América Latina y mucho menos que los países desarrollados. Considerando que actualmente el gasto público social absorbe una gran parte del presupuesto del gobierno en su conjunto, esta discusión lleva inevitablemente hacia el nivel del gasto público en general y por lo tanto al tema del sistema tributario, como sostiene el Ministro de Hacienda de Chile, en declaraciones recientes: Con la actual tasa de impuestos sólo es posible implementar una política social para el quintil más pobre.


sin embargo el segundo quintil es asimismo atrozmente pobre…también hay que atender las necesidades de la clase media pero ello es imposible con la actual tasa de impuestos. Para dar crédito universitario a todos, esquemas adecuados de pensiones, se necesita una tasa de impuestos diferente.

La protección social en nuestros países no va a mejorar como resultado de la imposición de modelos de prevención de riesgos, adaptada de la teoría de portafolios bursátiles por mentalidades tecnocráticas.

Por el contrario, se trata de temas que tienen una profunda relación con la evolución histórica de nuestras sociedades y como tal deben ser abordados.

Nuestro país hasta la década de 1970 había logrado desarrollar sistemas de protección, estatales y otros, de tipo tradicional que, presentando grandes problemas e insuficiencias, habían alcanzado, sin embargo, cobertura y calidad de nivel medio.

Los esquemas neo-liberales de protección social, fueron impuestos en Chile en un contexto de dictadura. Los mismos formaron parte de la apertura del país a un proceso de globalización por entonces en auge.

Se impusieron a medio camino de un largo ciclo interno de turbulencias políticas y cambios sociales y económicos, que se ha extendido desde mediados de los años sesenta y que recién ahora pareciera terminar de cerrarse. Como resultado de todo este proceso la sociedad chilena ha sufrido transformaciones sociológicas de consideración, que han cambiado al país por completo.

Se han terminado o están muy reducidas las viejas relaciones agrarias tradicionales, se ha reducido el sector estatal de la economía, y se han terminado los sectores industriales protegidos.

En cambio se ha extendido el empleo asalariado en empresas privadas, más que en el resto de AL, pero gran parte del mismo presenta elevados niveles de temporalidad e inestabilidad. Se mantiene un amplio sector informal.

A resultas de todo ello, la inseguridad de la población ha aumentado, en la misma medida que la urgencia de sus demandas por una adecuada protección social.

La situación política del país se está modificando por estos días de manera acelerada, lo cual no ha sido ajeno a los avances recientes logrados en materias de derechos humanos, gracias, en parte a comunidad internacional.

La situación en el mundo evoluciona asimismo con rapidez, y lo menos que se puede decir es que la globalización enfrenta hoy graves problemas y ciertamente no se encuentra ya en su momento de ascenso ni de auge.

Una de las corrientes que surge con fuerza en el nuevo cuadro propone establecer un nuevo pacto social, del cual constituyan pilares fundamentales la plena democracia, el trabajo decente, una mayor equidad, una más efectiva regulación de la economía y, especialmente, una adecuada protección social para todos.

Hacemos votos porque sea éste el camino que se abra paso en nuestro país.

Por el contrario, la insistencia en recetas que sólo toman en cuenta a un muy reducido sector de la sociedad, sólo augura violencia e inestabilidad

Otras Presentaciones de América Latina

Las presentaciones de América Latina incluyeron asimismo el muy interesante programa brasileño Bolsa Escola, que proporciona beneficios en efectivo a las familias, según el número de hijos que atienden a la escuela, de amplia cobertura y significativo impacto, tanto en las asignaciones familiares como en la retención escolar. El programa fue presentado por el jefe de la respectiva agencia gubernamental, el Sr. Floriano Pesaro (Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Brasil/SW2002_Brasil_Bolsa_Esc.doc ).

También se hizo presente en el debate, a lo largo de la mayor parte del taller, la idea de un ingreso básico, presentada con mucha fuerza por el Senador Eduardo Suplicy, de Brasil y sugerida asimismo por Guy Standing en la intervención principal. El Senador Suplicy convenció bastante a los participantes acerca de la importancia, eficiencia y factibilidad de la iniciativa, aunque parece claro, que deberá transcurrir todavía bastante tiempo antes que la misma sea incluida en la agenda de protección social en un lugar central.

(para el trabajo completo del Senador Suplicy ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Brasil/SW2002_Suplicy.doc y http://cep.cl/sw2002/Informe_Brasil/SW2002_Suplicy_Eng.doc).

Tercera Sesión: “Asia: Protección Social en la Reciente Crisis”

Presidente: Huck - ju Kwon, Corea, UNRISD, Ginebra

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Asia/SW2002_Korea_Kwon.doc )

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

El Sr. Kwon introdujo la sesión explicando que la idea corriente acerca de la protección social en los países de Asia no es precisa, siendo esta idea el que los países de la región no tenían esquemas o gasto público en protección social significativos antes de la reciente crisis, cuando ellos fueron incrementados en forma dramática. Dijo que en estos países el estado era tradicionalmente más un regulador que un proveedor de protección social, por lo cual el observar sólo el gasto social directo previo a la crisis subestimaba seriamente el estado real de la protección social en la región. Antes de la crisis, sin embargo, la protección social era considerada sólo parte de las consideraciones económicas, pero esta forma de pensar cambió significativamente durante la crisis.

Distinguió tres grupos de países en la región de Asia: Asia del nordeste, basada en sistemas de seguros sociales, y principio de solidaridad; Asia Sur-Oriental, basada en fondos de previsión (Provident Funds), con responsabilidad individualista y; un tercer grupo de países con sistemas de protección social menos desarrollados.

La crisis económica reformuló las ideas acerca de la protección social en Asia. Tradicionalmente en Asia Sur-Oriental, los sistemas de protección social eran fragmentados, donde el primer grupo en recibir protección social fueron los empleados públicos, seguidos luego por varios otros grupos, comprendiendo a la mayor parte de la población, incluidos los campesinos, que obtenían protección social de más de 400 fondos, en algunos casos. Asia Sur-Oriental respondió a la crisis en forma diversa. Corea extendió el seguro de desempleo hasta cubrir la mayor parte de los desempleados; integró el seguro nacional de salud e introdujo solidaridad entre los grupos; dado lo anterior, puso énfasis en programas “activos” contra el desempleo. Ahora corea enfrenta el desafío de la sustentabilidad financiera (contención del gasto, modernización del sistema de financiamiento), implementación efectiva e inclusión del sector informal. Las respuestas de Malasia fueron diferentes, basándose en reforzar el fondo de previsión en lugar de reformarlo y ahora enfrentan el desafío de la dependencia en el crecimiento económico y la creciente desigualdad. Como se sabe, el fondo de previsión depende de lo que cada uno haya ahorrado.

Hacia el futuro, insistió el Sr. Kwon, el desafío global en la región es como se logra que la política social sea instrumental a la inclusión, al crecimiento económico y al desarrollo democrático.

Finalmente el Sr. Kwon explicó una importante investigación que está desarrollando UNRISD.

Neung - Hoo Park, Director, Departamento de Investigaciones en Seguridad Social, Korea Institute for Health and Social Affairs (KIHASA), Ministerio de Salud y Asuntos Sociales, República de Corea

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Asia/SW2002_Korea_Park.doc )

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

El Sr. Park presentó su trabajo, especialmente preparado para describir la protección social a los desempleados en Corea durante la reciente crisis. Explicó como Corea había tenido un período de crecimiento económico no interrumpido durante tres décadas, cuando a crisis azotó el país en 1997. El ingreso per-cápita, por ejemplo, había aumentado de US$ 105 en 1965 a US$ 11.380 en 1996.La economía registró un crecimiento negativo de 6.7% y la tasa de desempleo subió de 2% a 6.8% en 1998, llegando a 8.4% durante el primer trimestre de 1999. El número de desempleados aumentó a 1.5 millones y más de un millón de personas cayó bajo la línea de pobreza.

En respuesta a la crisis económica, el gobierno coreano, las ONG y la sociedad en general han cooperado estrechamente para superar el problema de desempleo. El gobierno reforzó los programas de mercado de trabajo existentes e inició otros nuevos, mientras las ONG y los gobiernos locales adoptaron una amplia gama de mecanismos activos para abordar el problema de desempleo.

Luego de dos años de esfuerzos contra la dificultad, la economía coreana empezó a recuperarse de la profunda recesión. La tasa de desempleo bajó al entrono de 4% y la tasa de crecimiento de la economía creció hasta alcanzar un 9% el 2000. Sobre este trasfondo, Corea puede aparecer superando la crisis económica. Son embargo, la crisis económicas dejó una huella profunda en la sociedad coreana, que plantea un nuevo desafío para este país.

A pesar que tanto la tasa de pobreza como la de desempleo están cayendo hacia los niveles previos a la crisis, los indicadores de distribución del ingreso todavía están lejos de sus niveles anteriores. Tradicionalmente Corea era conocida por su distribución del ingreso relativamente buena. Ello significa que a pesar que el problema de la pobreza absoluta está muy atenuado, el problema de la pobreza relativa continuará por algún tiempo. Sin embargo, el impacto de la crisis económica fue menos severo en la distribución del consumo que en la distribución del ingreso.

El Programa de Seguro de Empleo (PSE) fue establecido en Julio de 1995 como un sistema comprehensivo orientado a reducir el riesgo de desempleo, el riesgo a perder ingreso como resultado del desempleo y el riesgo de obsolescencia de habilidades. Para dichos propósitos, el PSE incorpora no sólo su función tradicional de proveer beneficios de desempleo a los cesantes pero también las funciones de promover los ajustes estructurales de industrias, prevenir el desempleo, promover la seguridad en el empleo para incrementar la ocupación, y promover actividades de habilidad vocacional para los trabajadores.

Al momento de su creación, el PSE fue confinado a cubrir "trabajadores regulares en firmas con 30 o más empleados". Desde entonces la cobertura del PSE se ha expandido continuamente para incluir trabajadores de firmas más pequeñas y trabajadores no regulares. Este proceso fue acelerado por la crisis económica. En Enero 1998, el programa fue extendido para cubrir firmas de 10 o más trabajadores y, en Marzo 1998, firmas con 5 o más trabajadores. Desde octubre 1998, el PSE alcanzó a los trabajadores de todas las firmas del país , con las excepciones de personas a trabajo parcial de edad avanzada o muy jóvenes y sectores tales como el gobierno y profesores que cuentan con programas propios.

A pesar de estas expansiones, sin embargo, sólo una proporción relativamente baja de la población trabajadora está asegurada bajo el PSE. A Enero 1998, cuando la crisis recién empezaba, había 12.5 millones de trabajadores asalariados de una fuerza de trabajo total de 19.7 millones, y de estos trabajadores asalariados, sólo 5.1 millones eran elegibles para el PSE y de ellos sólo el 83% estaba de hecho asegurado. Esto puede atribuirse al hecho que el programa no se aplica ni para los trabajadores por cuenta propia ni a los familiares, quiénes forman una aparte importante de la composición del empleo en Corea. Por estas razones, sólo una pequeña fracción de los desempleados era elegible para los beneficios del PSE durante el tiempo de la crisis. Tan poco como el 11.7% de los desempleados pudieron recibir beneficios del PSE en 1997 [7]. Sin embargo, algunas personas desempleadas tenían más posibilidades que otras de obtener beneficios del programa. El porcentaje de beneficiarios variaba significativamente según edad, nivel de educación y tamaño de la empresa. La proporción de desempleados mayores y más educados que recibieron el beneficio tendía a ser mucho más elevada que sus pares menores y de menor educación. En contraste, no había muchas diferencias en el porcentaje de beneficiarios entre hombres y mujeres.

Las políticas activas de empleo (PAE), de otro lado, incluían una amplia gama de medidas, incluyendo programas de entrenamiento, subsidios de empleo focalizados en determinados grupos, y creación directa de empleos. En Corea las PAE eran escasas antes de la crisis, cuando el desempleo era bajo. Después de la crisis, sin embargo, las PAE son vistas como políticas sociales básicas. Un gran número de trabajadores desempleados ha participado en estos programas. Tanto en 1998 como en 1999, aproximadamente un quinto de los desempleados atendió un curso de capacitación. En Corea las obras públicas se establecieron como una medida de creación directa de empleos en 1998. En principio, estos programas fueron focalizados en las personas desempleadas que no tienen otra fuente de ingresos y que no tienen derecho al seguro de empleo o asignaciones de capacitación. Desde el punto de vista de los participantes, el efecto de las obras públicas fue considerable. El número de individuos que participaron en estos programas fue de 440.000 en 1998 y luego aumentado a 780.000 en 1999.

De modo de asegurar un estándar de vida mínimo, el gobierno ha establecido una nueva política de asistencia social y promulgado la “Ley Nacional de Seguridad Vital Básica” en Septiembre, 1999. Se ha empezado a aplicar en Octubre 2000, con un año de preparación. Los gastos vitales son proporcionados a estos hogares independientemente de su edad o capacidad de trabajar, de modo de garantizar un nivel de vida básico a las clases de bajos ingresos que ganan menos que el costo de vida mínimo. El número de beneficiarios de gastos vitales fluctúa alrededor de 1.5 millones de personas, lo que constituye alrededor del 3% de la población total.

Los gastos de gobierno en “medidas contra el desempleo” como porcentaje del PIB ha crecido de un nivel despreciable en 1997 a un 2.2% en 1998 y 3.2% en 1999, del cual un 70% fue a medidas activas y un 30% a seguro de empleo. En otras palabras, el presupuesto para seguro de empleo alcanzó un máximo de 0.81% del PIB [8].

 

El gasto total en los desempleados, sin embargo, es mucho mayor que las cifras anteriores si se incluyen las indemnizaciones por años de servicio. La Ley de Estándares Laborales requiere que el empleador establezca un fondo de retiro del cual un salario promedio de más de 30 días se pagará por cada año de los años consecutivos de empleo, como una indemnización por años de servicio, al momento del retiro. Como resultado de ello, la mayor parte de los desempleados tuvo derecho a recibir su indemnización por años de servicio cuando fueron despedidos durante la crisis económica. De hecho, el monto de indemnizaciones por años de servicio fue mucho mayor que los benéficos pagados por el PSE. Aún antes de la crisis económica, la indemnización por años de servicio era la mayor fuente de ingresos de los desempleados, lo que explica en parte porqué el PSE no había sido desarrollado hasta 1995. Las indemnizaciones por años de servicio como porcentaje del PIB alcanzaban a poco más de un 1% antes de la crisis. En 1998, sin embargo, debido al desempleo masivo ocurrido al inicio de la crisis, el monto gastado en indemnizaciones por años de servicio creció hasta alcanzar un 5.2% del PIB. De seguro, las indemnizaciones por años de servicio han ayudado a muchos trabajadores despedidos a enfrentar sus dificultades económicas. Sin embargo, porque las indemnizaciones por años de servicio son más generosas para los trabajadores de mayores ingresos, pudiera aumentar la desigualdad entre los desempleados.

A pesar del esfuerzo realizado, una porción de los desempleados todavía está excluida de los programas de protección social. A Junio de 1999, más de un tercio, 39% de los desempleados no estaban participando en ningún programa de protección social. Sólo un 13.5% del total de desempleados recibió el beneficio del PSE, que debería ser el programa básico para los desempleados, mientras un 22.6% de los desempleados estaban participando en el programa de obras públicas, que es una política de mercado de trabajo transitoria.

Filomeno III Santa Ana, Social Watch y Coordinador para Asia, Action for Economic Reforms, Filipinas

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Asia/SW2002_Phillipines_Report.doc )

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

El Sr. Santa Ana inició su exposición diciendo que estaba de acuerdo con la clasificación del Sr. Kwon respecto de los sistemas de protección social Filipinos en la categoría de menos desarrollados dentro de las naciones asiáticas. Sin embargo, indicó, al menos en el papel existe un buen número de programas de este tipo.

Como antecedente, recordó que la pobreza es muy elevada en Filipinas y que aumentó durante la crisis, desde 1997. Las autoridades están de acuerdo en que la pobreza es principalmente el resultado de una falla en el crecimiento sostenido, ya que la economía ha subido y bajado, en una secuencia de boom y crisis, a lo largo de dos décadas. A pesar de ello, el rol del crecimiento económico en reducir la pobreza no debe ser exagerado, porque mientras el crecimiento es bueno para los pobres, no es suficientemente bueno, en la medida que una parte desproporcionada del mismo va a los sectores de mayores ingresos de la población. Una elevada tasa de crecimiento de población, en 2.3% anual una de las más altas de Asia, es también un desafío difícil. El desempleo se ubica sobre el 10% y entre los ocupados un número significativo trabaja unas pocas horas, o pertenece al sector informal. Mientras la globalización, en el largo plazo, puede tener un impacto positivo sobre el empleo, sus efectos de corto plazo sobre la reubicación de empleos, volatilidad y precariedad de los mismos, parece predominante.

El Sr. Santa Ana analizó algunos aspectos de la situación de protección social. Primero que nada se refirió a su coherencia y enfoque. Mientras las Filipinas de hecho tienen, como antes mencionó, un buen número de programas de protección social, una cierta carencia de enfoque y coherencia en ellos puede ser apreciada. Los planes de protección social ubican en el marco general de reducción de la pobreza, y ello parece indiscutible. Una cierta crisis lingüística parece estar presente, sin embargo. La reducción de la pobreza y la protección social por cierto se entrecruzan, pero no son la misma cosa, y puede darse una cierta tensión entre ellas.

Un segundo problema planteado por el Sr. Santa Ana es el de adecuación. Los programas de protección social tienen una base de beneficiarios estrecha, que en algunos casos excluye a los más pobres. Por ejemplo, pocos trabajadores que están percibiendo el salario mínimo se benefician del programa de seguro de desempleo. En general los beneficios de los esquemas de protección social son inadecuados. El seguro de salud es pequeño, minúsculo. Los trabajadores y empleadores deben recurrir a los seguros privados, a sus propios ahorros o a ayuda de sus familias. Las pensiones son muy pequeñas y la inflación las ha disminuido más todavía. Muchos empleadores, más aún, recaudan las contribuciones de sus trabajadores pero no pagan un centavo al fondo de previsión social, o simplemente no inscriben a sus trabajadores en el sistema de seguridad social. El Banco Mundial estima que el cumplimiento de los empleadores en este aspecto se ubica en el rango de 35% a 55%. El problema del financiamiento social está relacionado con la restricción financiera. El bajo esfuerzo impositivo de Filipinas complica las cosas, principalmente debido a la evasión. Todo ello resulta en déficit presupuestarios crónicos, que debilitan el gasto social.

Un tercer problema, dijo el Sr. Santa Ana, es la debilidad de las instituciones. Las instituciones regulatorias actúan con suavidad en la imposición de leyes y reglamentos. Así, muchos no cumplen con la ley de salario mínimo y otros estándares laborales. La malversación de fondos públicos es asimismo extendida. En el caso de las empresas del estado, por ejemplo las agencias a cargo de administrar los fondos sociales, el despilfarro, la corrupción y la ineficiencia son auxiliadas por la carencia de un sistema de incentivos basado en resultados. La mala administración ha resultado en disminución de los activos reales disponibles en los referidos fondos. Además, la administración de estas agencias es altamente politizada y ha sido una práctica el utilizar los fondos para promover la agenda política y personal de la administración de turno. En muchos casos esto ha conducido al robo de recursos.

Un cuarto problema abordado por el Sr. Santa Ana es lo que llamó transacciones. La politización de la protección social ha conducido también a la adopción de políticas populistas pero cuestionables. Entre éstas, mencionó los programas de subsidio general a la vivienda y consumo de electricidad, del cual los principales beneficiarios son las clases altas. Limitar los beneficios para ellos, sin embargo enfrenta una resistencia significativa, porque cuentan con recursos e influencia política. Mientras la racionalidad de dichos subsidios puede comprenderse, el costo de oportunidad del dinero invertido en ellos es enorme y podría ser utilizado mejor en otros programas con un mayor impacto sobre la reducción de la pobreza. Otro ejemplo de estas transacciones es la destinación e inversión de los fondos de seguridad social, de los cuales la mitad ha ido a subsidiar préstamos a sus miembros, cuyas tasas para vivienda y otros son de 55 a 6%, mientras la tasa de mercado supera el 17%. Así los retornos de largo plazo de los fondos son limitados por beneficios de corto plazo que usualmente sólo a los beneficiarios de mayores ingresos del sistema tienen la ocasión de utilizar en su favor. Al mismo tiempo el monto total de beneficios, unos 40 mil millones de pesos Filipinos (US$ 770 mil millones) en 2001, con un incremento de 17%, exceden las contribuciones, haciendo necesario limitar los beneficios o elevar las contribuciones.

El último tema abordado por el Sr. Santa Ana fue la globalización, respecto de la cual dijo que este proceso asimismo constriñe las alternativas para reforzar y expandir la protección social. Las autoridades están, por ejemplo, más preocupadas de equilibrar el déficit fiscal y balancear el presupuesto para complacer a los inversionistas foráneos y acreedores, que de encontrar recursos para financiar la reducción de la pobreza y los objetivos de protección social> A pesar de que es importante en el contexto Filipinas el lograr un presupuesto razonablemente balanceado, dado que el país tiene una tasa de ahorro muy baja, ello sin embargo no debería obstruir el objetivo principal, el objetivo central, que es reducir la pobreza. Así, la tensión entre el equilibrio fiscal y la reducción de la pobreza y protección social debería ser abordada y el sesgo debería estar en el lado de los programas de protección social y reducción de pobreza. Otro ejemplo de la presión de la globalización es el resultado de la campaña de privatización, particularmente la privatización de los sectores sociales. El resultado en las Filipinas es una pérdida de eficiencia y logros de bienestar para los consumidores, el reverso de lo que la privatización pretende lograr.

Como conclusión, las contribuciones a los fondos de seguridad social deben acrecentarse para asegurar la sustentabilidad financiera de los beneficios y fondos de pensiones. Los ingresos deben crecer, principalmente a través de una administración tributaria más eficiente, para financiar un programa de desarrollo social. Los recursos fiscales deben ser redirigidos, y algunos subsidios deben eliminarse y todo debe tornarse mas sensible a los objetivos de equidad.

El cuadro no está completo sin aludir el tema de porqué el país y el mundo por lo demás, está enfrentando una era insegura. La globalización tiene dos niveles, principalmente la globalización como un hecho y la globalización hecha por decisiones humanas. Las alternativas elegidas por las elites globales y nacionales, en muchos casos sin rendición de cuentas, transparencia ni participación, deben ser sometidas a un examen y crítica completos. En este contexto,, una agenda alternativa para protección social en las Filipinas y otras partes no puede estar desligada de la estrategia política.

Liu Yutong, Especialista de seguridad Social, Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, China

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Asia/SW2002_China_Report.doc )

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html )

El Sr. Yutong describió el sistema de protección social del país incluyendo los programas de seguro social que cubren pensiones, enfermedad, desempleo, accidentes del trabajo, maternidad y asistencia social para hogares de bajos ingresos, etc. a lo largo de la última década, todos estos programas han sufrido reformas mayores, incluyendo cambios en cobertura, financiamiento y estructura administrativa. Por ejemplo, los centros de reubicación laboral de las empresas son una de tales novedades, durante la transición de China de economía planificada a economía de mercado, durante la década pasada.

Las reformas introducidas a principios de los años 1990 cambiaron la estructura de la producción industrial. La economía e abrió para permitir nuevas empresas privadas y emprendimientos conjuntos (joint-ventures) con socios extranjeros. Entre 1990 y 2000, el empleo total en las empresas estatales y empresas colectivas decreció en 42 millones de personas, aproximadamente un 30%, mientras el empleo en corporaciones privadas y entre los trabajadores por cuenta propia, creció en 38 millones. Es ampliamente esperado que la entrada de China en la Organización Mundial de Comercio (OMC) llevará a nuevas reducciones de los sectores públicos, que ocupan a 96 millones de personas urbanas al 2000. Puede tener un impacto similar en las empresas de pueblos y villorrios. El sistema chino de protección social también se verá afectado por cambios demográficos mayores en los años venideros. Estos cambios macro-económicos y demográficos tienen fuertes implicancias para el desarrollo del sistema de protección social Chino, lo que significa que el sistema de aseguramiento por parte de los empleadores, del país, deberá ser reemplazado por auténticos programas de protección social.

El gasto total en seguro social todavía es modesto relativo a la economía en su conjunto. El gasto en pensiones el 2000 llegó al 2.4% del PIB. Toda la seguridad social combinada alcanzó al 2.7% del PIB.

El sistema de seguro social de China fue creado a principios de los años 1950. El modelo básico de este sistema fue una combinación de seguridad social con obligaciones de las empresas. Donde las empresas no estaban en condiciones de pagar los beneficios, se proveían subsidios desde los fondos. En 1991 el Consejo de Estado promulgó importantes reformas y en 1999 nuevas reformas han establecido las bases del actual sistema de seguro de pensiones, que puede se resumido como sigue:

·        Cobertura: El sistema de seguro de pensiones básico para los trabajadores de empresas urbanas es aplicable a todo tipo de empresas y sus empleados, así como a los trabajadores por cuenta propia en áreas urbanas. A fines del 2001, este sistema cubría a 100 millones de trabajadores ocupados.

·        Tasas de contribución: Las tasas de contribución para los empleadores están determinados por los gobiernos provinciales. En 1998 la tasa promedio de contribución para las empresas era 20.64%. Los trabajadores por cuenta propia también pagan una cierto porcentaje de sus salarios. La contribución individual es normalmente de 45 a 8%.

·        Cuentas individuales: El 11% de los salarios imponibles es acreditado a cuentas individuales.

·        Edad de retiro legal: La edad de retiro legal es de 60 años para los hombres y 55 para las mujeres en trabajos administrativos o profesionales y 50 para las mujeres en la producción o con trabajos adicionales. Existen actualmente 30 millones de pensionados bajo el sistema.

·        Fórmula para las pensiones básicas: Los empleados en edad de retiro y que han contribuido al sistema por más de 10 años tienen derecho a una pensión con dos componentes – el beneficio básico de pensión y el beneficio de su cuenta individual. El beneficio básico es 20% de los salarios promedios en las respectivas localidades en el año anterior y el beneficio de la cuenta individual es 1/120 de lo acumulado en dicha cuenta.

·        Mecanismo de indexación: El estado aumenta el nivel de las pensiones de acuerdo a los incrementos de los salarios y precios a consumidor, de modo regular, normalmente anual.

·        Acumulación de fondos a nivel provincial: Actualmente, la mayor parte de las localidades están practicando acumulación de fondos a nivel de ciudad o condado, con mecanismos de solidaridad en operación.

Este sistema está complementado por un sistema de seguro de pensiones para áreas rurales, instituido en 1991 y que actualmente cubre 82.25 millones de personas, y que paga pensiones a más de 500.000 personas del sector rural. Las empresas también tienen un sistema suplementario de pensiones patrocinado por los empleadores.

El actual sistema de seguro médico en China fue instituido a principios de los años 1950. El sistema público de atención médica fue aplicado sólo a las organizaciones estatales e instituciones bajo los cuales todos los costos de tratamiento médico, medicinas y hospitalización eran cubiertos por asignación presupuestaria del estado. De hecho era un sistema gratuito. El sistema de seguro médico del trabajo era aplicado a las empresas del estado bajo las cuales todos los costos del tratamiento médico, medicinas y hospitalización eran cubiertos por las empresas involucradas. La mitad de los gastos médicos de los miembros directos de las familias de los trabajadores podían ser asimismo reembolsados bajo este sistema. Este esquema, sin embargo, tiene los siguientes problemas:

·        El estado y las empresas asumían todas las obligaciones, mientras los individuos no cargaban con costo alguno;

·        Había poca acumulación de recursos médicos entre las empresas y entre las industrias;

·        La cobertura era limitada. Las empresas extranjeras, las sociedades anónimas, empresas privadas y trabajadores por cuenta propia no estaban cubiertos por el sistema de seguro médico.

En vista de estos problemas, las localidades han experimentado, desde los años 1980, con medidas de reforma. En 1993, el Gobierno Chino inició un sistema de seguro médico que combinaba fondos compartidos con cuentas individuales. Los principios básicos del nuevo sistema son: nivel básico de beneficio médico, amplia cobertura, costos compartidos y, combinación de fondos compartidos con cuentas individuales. Nivel básico significa que los beneficios provistos deben ser compatibles con el nivel de productividad y las contribuciones determinadas por la disponibilidad del presupuesto financiero del gobierno y las empresas. Amplia cobertura significa que el sistema cubrirá todo tipo de empleadores y sus empleados en áreas urbanas. Compartir costos significa cambiar las viejas prácticas bajo las cuales todos los costos eran asumidos por el estado y las empresas, y reemplazarlas por un sistema en el cual los costos son compartidos por los empleadores y los individuos. Combinación de fondos compartidos con cuentas individuales significa establecer tanto los fondos compartidos como las cuentas individuales de los beneficiarios. Los fondos compartidos son para cubrir los costos de enfermedades serias y hospitalización, mientras las cuentas individuales cubren los gastos de los pacientes.

Los jubilados no tienen que pagar su contribución de seguro médico y se les otorga tratamiento preferente en la cantidad depositada por ellos en sus cuentas individuales y porcentajes de costos pagados por ellos mismos. Se proporciona asistencia médica a los empleados públicos. Las empresas establecen esquemas de seguro médico suplementario, en sectores especiales. Las contribuciones a los esquemas es inferior al 4% de la planilla de salarios.

China está asimismo reformando la estructura de su sistema de servicio de salud. Un desafío que no ha sido abordado todavía es la necesidad de desarrollar políticas de reembolsos que aseguren una adecuada distribución de costos de proveedores entre el programa nacional de seguro de salud y los programas complementarios que el gobierno está estimulando.

El programa de seguro de desempleo data de 1986, cuando fue establecido con el objetivo de asistir en la búsqueda de empleos a las personas despedidas de empresas del estado. Originalmente, el programa pagaba un beneficio escalonado según el salario previo de los trabajadores. A mediados de los años 1990, el beneficio se cambió a una tasa plana que era establecida por la unidad gubernamental responsable de administrar los beneficios. En 1999, la cobertura fue expandida para incluir a todos los trabajadores urbanos del sector privado, la tasa de contribución fue aumentada y se estableció una tasa de contribución del trabajador. Bajo las regulaciones actuales, los empleados cuyo registro permanente es en un área rural no pagan la contribución del empleado. Las provincias tienen la opción de extender la cobertura a los trabajadores por cuenta propia. El seguro de desempleo siempre ha estado bien financiado a través de los fondos comunes financiados por contribuciones salariales.

É sistema de seguro de desempleo Chino otorgar generalmente beneficios bajos que tienden a estar disponibles por un tiempo prolongado. Los beneficios deben ser inferiores al salario mínimo pero superiores al nivel establecido como el estándar de vida mínimo urbano, ambos establecidos por la jurisdicción local. Los beneficios pueden continuar hasta por dos años, dependiendo de la extensión del servicio previo al despido. Los beneficiarios requieren ser desempleados y estar disponibles para trabajar para continuar recibiendo los beneficios, aunque estos requisitos han demostrado ser complicados de imponer.

El sistema de desempleo terminó el 2000 con reservas agregadas equivalentes a 1.6 veces los pagos de beneficios de ese año. Como será expuesto a continuación, sin embargo, el cierre gradual de los centros de re-empleo probablemente aumentará los pagos de beneficios de seguro de desempleo en forma significativa. Las dislocaciones adicionales que resulten de la incorporación de China a la OMC pueden aumentar la demanda por beneficios de desempleo. No está claro si esta posibilidad está recibiendo la atención que merece en la programación financiera de muchos gobiernos locales.

El estado también provee programas de seguro de accidentes del trabajo, seguros de maternidad y garantía de vida mínima. El 2001, este último programa sirvió a 12 millones de personas y gastó 6 mil millones de yuan. El gasto para el 2002 se proyecta subiendo a 10 mil millones de yuan, distribuidos en 15 millones de personas. Se estima que el programa alcanzó a una mitad de los pobres urbanos en el 2001. También están en operación centros de re-empleo.

China enfrenta problemas similares a los de muchas otras naciones. Las presiones demográficas son tales que China ha llegado a ser un, si no la, población que envejece más rápido en el mundo. Hacia el 2050 habrá sólo tres trabajadores activos por cada jubilado, comparado con alrededor de diez en la actualidad. Los problemas de información son asimismo enormes. Es importante notar que el mecanismo de fondo de solidaridad es una medida temporal. Una vez que el objetivo de acumulación provincial se haya logrado, los fondos de solidaridad a nivel provincial y local dejarán de usarse. Pero hasta que la acumulación provincial sea implementada en forma completa, todos los esfuerzos deberían ponerse en acrecentar la capacidad de redistribución social del sistema de seguro social.

Sudarno Sumarto, The SMERU Research Institute, Yakarta, Indonesia

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Asia/SW2002_Indonesia_Report.ppt )

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html)

El Sr. Sumarto tituló su presentación “Experiencias de los programas de protección Social de Crisis, en Indonesia”, y abordó cinco temas: antecedentes e impacto social de la crisis, programas de redes de seguridad de protección social en respuesta a la crisis, implementación de los programas, evaluación del impacto de los programas en bienestar social y, notas finales y lecciones.

Antes de la crisis asiática, Indonesia había experimentado crecimiento económico rápido a lo largo de diez años, a una tasa anual de 7% - 8%. El crecimiento económico sostenido fue seguido de incrementos en el estándar de vida. La mortalidad infantil decreció, los establecimientos de educación básica asimismo se expandieron significativamente. Indonesia era vista como un caso exitoso en muchos aspectos del desarrollo. Y luego, empezando en Agosto de 1997, Indonesia sufrió una profunda crisis global que rápidamente pasó a la esfera política. El impacto de la crisis fue asimismo muy significativo. La pobreza creció casi 12 puntos porcentuales, de 15.7% de la población en 1996 a casi 27% en 1999; sin mencionar que adicionalmente a este 27%, otro 15% es pobreza vulnerable, lo que quiere decir que esta apenas por encima de la línea de pobreza. El desempleo también ha crecido de 4.7% en 1997 a 6.4% en 1999. En términos de incremento anual del PIB y otros indicadores económicos, este ha sido considerado uno de los shocks económicos más profundos de la historia económica moderna, con una caída del PIB de 14%.

Debe ser considerado, dijo el Sr. Sumarto, que los programas de redes de seguridad tradicionalmente no han sido importantes en Indonesia, donde el gasto social estaba principalmente focalizado en servicios sociales y las familias y comunidades proveían seguridad social. Excepciones a esto eran los esquemas de seguridad social mandatorios para empleados en firmas medianas y grandes, servicio público y FF.AA., que cubrían menos del 30% de la fuerza de trabajo. Es importante destacar asimismo que durante la crisis la gente dependió de ellos mismos, familia y comunidades para enfrentarla. Una encuesta llevada a cabo en 1998 acerca de como la gente enfrentaba la crisis encontró que lo hacía reduciendo gastos, endeudándose y vendiendo activos tales como ganado, motocicletas, etc. .

En los inicios de la crisis, una preocupación importante era si los logros sociales y la reducción de la pobreza podían ser sostenidos. Más aún, había cierto alerta acerca del amenazador impacto social de la crisis y ello llevó al gobierno de Indonesia a reaccionar rápidamente e instituir un plan para sustentar los ingresos y asegurar acceso a los servicios sociales para los pobres y recientemente pobres. Dos tipos de pobres fueron identificados, los así llamados antiguos pobres, referidos al 15% que eran pobres antes de la crisis, y aquellos que se empobrecieron durante la crisis.

Los programas de red social de seguridad consistieron en asegurar precios bajos a la población, suplementar el poder de compra entre los pobres mediante programas de empleo de emergencia, preservar el acceso de los pobres a los servicios sociales críticos, particularmente salud y educación, y sustentar actividades económicas locales ampliando programas regionales ya existentes.

Hay cinco programas diferentes, empezando por el de seguridad alimenticia y hasta educación y salud. Como se ha dicho, la crisis resultó en un aumento de precios de los bienes básicos de alrededor de 180%, por lo cual aunque los alimentos existían, muchos hogares no podían ahora adquirirlos. El gobierno instauró así el llamado subsidio de “arroz barato”, que otorgaba alrededor de 20 kilos por hogar por mes a un precio muy bajo, distribuido de acuerdo a las estadísticas disponibles de ingreso de hogares. Para los hogares tan pobres como para no poder pagar incluso el bajo precio ofrecido, se obtenía ayuda de las comunidades para adquirirlo. En educación se estableció un programa parecido al de Bolsa Scola del Brasil, esto es, dar becas a hogares de ingresos básicos y medios, para que se mantuvieran los niños en el colegio. En el sistema de salud existen seis programas de ayuda, empezando por servicios médicos, servicios nutricionales, etc.

En términos de asignaciones presupuestarias a estos programas, durante el año fiscal de 1998-1999, el gobierno destinó mas o menos 15 billones de rupias (US$ 1.7 mil millones), alrededor de un 12% del presupuesto gubernamental. Durante el segundo año de la crisis, el gobierno redujo los programas, debido tanto a la restricción presupuestaria como al hecho que investigaciones establecieron que el impacto social de la crisis no era tan extendido como se pensaba. En el año 2000, el gobierno gastó sólo alrededor de 5 billones de rupias (US$ 565 mil millones), o más o menos 2.5% del gasto total del gobierno para ese año.

Cada programa tenía su propio esquema de administración, implementado por diferentes agencias, empezando por el Ministerio de Educación y el de Salud, hasta el Ministerio de Colonización y el de Infraestructura Regional.

El asunto es cuan efectivo fue el programa de red de seguridad social en alcanzar a los pobres. Cada programa tenía su propio objetivo en alcanzar hogares pobres. La mayor cobertura se encontró en el programa de subsidio del arroz, del cual aproximadamente un 52% de los hogares pobres recibieron beneficios. También, mientras tanto, un 37% de hogares no pobres recibieron ese beneficio, lo que implica que hubieron enormes filtraciones en este caso. Filtraciones similares se puede observar asimismo en otros programas, especialmente en el programa tipo “Bolsa Scola” y también en los servicios médicos. En cualquier caso, todos los programas cubrieron más del 20% de los pobres. De otro lado, las evaluaciones mostraron que los programas ayudaron a los no pobres a no caer en la pobreza y también ayudaron a los pobres a soportar la crisis. Por otra parte, el programa fue insuficiente para ayudar a la gente a salir de la pobreza.

Las principales lecciones fueron, en la opinión del Sr. Sumarto, las siguientes: a0 los programas tuvieron un impacto positivo en el consumo de los hogares, sin embargo, sólo el programa de arroz redujo significativamente la probabilidad de un hogar no pobre de caer en la pobreza; b) como se ha dicho, el impacto de los programas fue insuficiente para posibilitar a las personas escapar de la pobreza, por lo cual; c) a pesar del impacto de los programas en aliviar algunos de los peores efectos de la crisis, no fueron un instrumento efectivo para redistribuir el ingreso; d) la focalización geográfica fue debilitada por la falta de datos completos y aceptables (destacó que un caso similar estaba ocurriendo en Argentina, donde el impacto real de la crisis no puede ser evaluado por carencia de un sistema de monitoreo para estos efectos); e) el gasto en redes de seguridad debe crecer durante la crisis, y los sistemas informales de enfrentarla ayudan, pero a menudo no son suficientes.

Algunas ideas para acción futura sugeridas por el Sr. Sumarto fueron: a) la crisis ha ofrecido la oportunidad de repensar las estrategias de Indonesia para lograr un desarrollo sustentable e inclusivo del conjunto de la sociedad; b) Indonesia estaba mal preparada para responder al impacto de la crisis; indonesia de be desarrollar una red de seguridad social de una dimensión mucho menor, con la suficiente flexibilidad, de modo de permitirle expandirla rápidamente cuando surja la necesidad y; d) esto tiene que estar balanceado con un sistema de seguridad social formal más fuerte.

Indonesia, como muchas naciones, está descentralizando el poder, pero no tiene una estrategia clara para financiamiento y otros arreglos en la nueva estructura. Debería trabajarse en esta dirección.

Y.M. Raja Dato Zaharaton, Sub-Directora General, Unidad de Planeamiento Económico, Oficina del Primer Ministro, Malasia

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Asia/SW2002_Malaysia_Report.doc )

(Para ver su presentación, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html )

La Sra. Zaharaton dijo que Malasia siempre ha visualizado el desarrollo social como parte inseparable del desarrollo económico, y la importancia de asegurar la integración de la política social con la política económica estaba siendo cada vez más clara. Malasia ha gozado de un rápido crecimiento por las pasadas tres décadas, en promedio un 7% anual. Con una población que crece a un promedio de 2.5% anual, el ingreso per-cápita creció casi diez veces, desde US$ 370 por mes en 1970 a US$ 3.500 el 2000. Este rápido crecimiento fue logrado en el marco de reducido desempleo e inflación. Malasia ha venido gozando de pleno empleo desde principios de los años 1990, y la inflación ha estado bastante controlada.

El crecimiento ha estado acompañado de una mejor distribución del ingreso. La pobreza está ahora reducida a un 7.5%, comparada con 49% en 1970, debido a que se han implementado agresivos programas de reducción de pobreza y empoderamiento.

Malasia es una nación de grandes ahorrantes. La tasa nacional de ahorro, como porcentaje del PIB siempre ha sido elevada y está en el orden de 35% actualmente. Malasia también ha practicado políticas fiscales prudentes. Por 5 años, entre 1993 y 1997, el gobierno federal ha mantenidos sus cuentas con superávit. Sin embargo, el gobierno recurrió al déficit para financiar los paquetes de recuperación económica y estímulo, cuando Malasia fue afectada por la crisis financiera de 1997/98. Las cuentas externas también están arrojando superávit y el país tiene amplias reservas internacionales para sostener el tipo de cambio.

Basado en el último censo, la población alcanzó a 23 millones, de los cuales 66% es Bumiputera, la etnia originaria, 25% China y 7% India. La población crecerá probablemente a 29 millones al 2010, a una tasa anual de 2.2% y considerando la estructura demográfica, las cohortes por edad así como las tasas de natalidad y mortalidad. La proporción de la población de menos de 15 años crecerá, se espera, a una tasa inferior y comprenderá alrededor de un 30% de la población al 2010. En contraste, la población en edad de trabajar, i.e. 16 a 64 años, crecerá de 63% el 2000 a 66% el 2010, lo que implica la necesidad de crear más oportunidades de empleo, así como mayor provisión de educación, capacitación y salud. Proporcionalmente, la tasa de dependencia caerá a 52 el 2010. El país es considerado joven según estándares internacionales. Actualmente, la edad mediana es de 24 años, lo que significa que la mitad de la población tiene menos de 24 años. Aún al 2010, la edad mediana será de 27 años.

El gobierno federal suscribe la política que los ingresos deben siempre cubrir los gastos operacionales. Para los gastos de desarrollo, deben ser financiados mediante métodos no inflacionarios que generen capacidad productiva futura, de tal modo que se puedan recolectar recursos para pagar la deuda. Desde 1998, el gobierno federal tiene, como se ha dicho, sus cuentas en déficit. Sin embargo, una vez que la economía se estabilice y el sector privado se recupere plenamente, se volverá a presupuestos equilibrados.

A lo largo de los años, se han desarrollado esfuerzos concertados dirigidos a incrementar la productividad y eficiencia en el uso del trabajo, así como a fortalecer la base del recurso humano, para un desarrollo sostenido. El desarrollo de los recursos humanos ha tenido y seguirá teniendo una alta prioridad para asegurar la disponibilidad de una fuerza de trabajo altamente calificada y entrenada. Hacia el futuro, para asegurar el crecimiento y la resistencia de la economía, habrá una inversión creciente en capital humano, con mayor énfasis en cultivar la creatividad para proveer ímpetu a una economía basada en el conocimiento.

A pesar que las mujeres cuentan por casi la mitad de la fuerza de trabajo en edad de trabajar, su participación en la fuerza de trabajo ocupada es relativamente baja. Varios esfuerzos se han hecho para movilizar esta fuente de recursos disponibles, tales como estimular a los empleadores a proveer las facilidades necesaria e introducir nuevos esquemas de trabajo flexibles.

Desde la independencia, los programas de desarrollo social fueron implementados para integrar a la población, especialmente a los segmentos indígenas, a la economía moderna, lo más rápido posible y para redistribuir la riqueza de la nación. Programas para mejorar la calidad de vida de la población mediante la provisión de servicios sociales esenciales tales como salud primaria y educación, fueron implementados.

El gobierno ha debido secuenciar una mezcla de políticas económicas y sociales para asegurar que los objetivos económicos y sociales se satisfagan simultáneamente.

Se han efectuado suficientes asignaciones presupuestarias desde el primer plan malasio para el sector social, para asegurar que todos los grupos tengan la oportunidad y medios para participar en el proceso de crecimiento. Las asignaciones al sector social han venido creciendo continuamente, desde un 17.7% de las asignaciones totales para el desarrollo durante el primer plan, a 34.1% durante el octavo plan.

Como parte de los esfuerzos del gobierno para mejorar la calidad de vida de la población mediante el mejoramiento de sus ingresos y sacarlos de la pobreza, se han implementado y continuarán implementando programas específicos de erradicación de la pobreza. Algunos de estos programas incluyen la provisión de facilidades básicas y asistencia para vivienda, cuidado de los niños, programas de alimentación complementaria, así como programas de cambios de actitud y mejoramiento de la autoestima y confianza en si mismos. La meta es reducir la incidencia de la pobreza al 0.5% para el año 2005.

Desde la independencia y a través de la implementación de varias políticas y programas, el gobierno ha jugado un rol activo en ofrecer servicios sociales directamente a la gente. Ha habido una enorme mejoría en los indicadores de calidad de vida desde el segundo plan hasta el séptimo plan. Los mejoramientos en la calidad de vida de la población han sido más el resultado de políticas sociales que del crecimiento económico por si sólo.

Propuestas recientes de instituciones financieras internacionales, tales como crear redes de asistencia mínimas como una forma de suavizar el impacto de las recientes crisis financieras y económicas, fueron vistas en Malasia como medidas paliativas de corto plazo.

Varios programas de protección social existen en Malasia. Estos programas usualmente se refieren a: transferencias para los ancianos (pensiones), tales como el EPF y el fondo de pensiones; trasferencias relacionadas con enfermedad e invalidez, como el SOCSO; transferencias relacionadas con el desempleo, tales como el esquema de responsabilidades de los empleadores; asistencia social (o beneficencia). Los primeros tres benefician sólo a aquellos que hayan contribuido, mientras la asistencia social no requiere contribución previa. No hay beneficios para los desempleados en Malasia. La indemnización por años de servicio, que a lo más consiste en un mes por año trabajado, es el único pago que reciben los trabajadores despedidos.

El fondo de previsión de los trabajadores está regido por la ley del fondo de previsión de los trabajadores, de 1991. El esquema se aplica obligatoriamente a los empleados, definidos como quiénes tienen contrato de trabajo. Los empleadores y empleados contribuyen un 23% de los cuales un 11% es del empleado y un 125 del empleador. Los trabajadores por cuenta propia y jubilados pueden escoger el monto de la contribución, sujeto a un mínimo de 20 RM por mes. Las contribuciones son acumuladas en cuentas individuales y subdivididas en tres cuentas: Cuenta 1, 60% (para retiro, inversión); cuenta 2, 30% (para vivienda, educación, compras de computadores); Cuenta 3, 10% (para salud).

El esquema SOCSO opera bajo el principio de seguro social que provee seguridad social a los trabajadores. SOCSO está regida por la ley de seguridad social de los empleados, de 1969. El esquema es obligatorio para todos los trabajadores que reciben un salario inferior a 2000 RM por mes cuando quedaron habilitados para cobertura por primera vez. Estos empleados continúan siendo cubiertos cuando el salario excede 2000 RM, pero se supone que ganan 2000 RM al mes. Los empleados que ganan más de 2000 RM cuando quedan cubiertos por primera vez se excluyen de la cobertura obligatoria, pero pueden integrarse en forma voluntaria, de acuerdo con su empleador.

Las contribuciones para beneficios de accidentes del trabajo alcanza al 1.25% del salario promedio asumido y son enteramente de cargo del empleador. Las contribuciones para invalidez alcanzan al 1% del salario promedio asumido y son compartidas por partes iguales entre el asegurado y su empleador.

El fondo de pensiones es un fideicomiso, financiado mediante las contribuciones generales e impuestos, que provee beneficios de retiro a los trabajadores del sector público, tanto a nivel federal como estadual. Este fondo está regido por el artículo 147(1) de la constitución federal, y provee pensiones que se pagan a los trabajadores del sector público cuando jubilan.

La edad de jubilación obligatoria de los trabajadores del sector público es 55 años, luego de los cuales el pensionado tiene derecho a una pensión completa si ha enterado 25 años o más, un pago adicional y el apretón de manos dorado, de tres meses del último salario, en vez de tres meses de vacaciones acumulados.

Al fallecimiento del pensionado, su mujer o hijo discapacitado tienen derecho a recibir la pensión mensual por un período hasta que la esposa o el hijo discapacitado mueran. Bao este esquema también, los funcionarios públicos tienen derecho a tratamiento ambulatorio en las clínicas del gobierno y hospitales, para él mismo, sus padres, su esposa e hijos menores de 21 años.

Bajo el esquema de compensaciones al trabajo, se proporciona cobertura para trabajadores manuales y no manuales que ganen menos de 500 RM al mes. Los beneficios proporcionados bajo este esquema son beneficios de incapacidad temporal y permanente, muerte y tratamiento médico.

Bajo el programa de beneficios de enfermedad, maternidad y término de empleo, los trabajadores que tienen contrato de servicios y ganan menos de 1250 RM por mes tienen derecho a licencia médica, licencia maternal y beneficios, atención médica y beneficios de término de empleo.

El fondo de previsión de las FF.AA. provee beneficios al personal de las FF.AA.. los beneficios incluyen pensiones a la edad de 55, beneficios de médicos y de muerte, así como licenciamiento del servicio.

La beneficencia social se provee a los pobres, los ancianos y discapacitados. Los beneficios incluyen un pago de 200 RM por mes, un beneficio de vejez de 135 Rm por mes, asistencia escolar de 180 – 220 RM por mes, asignación familiar de 80 Rm por mes por hijo (hasta un máximo de 350 RM por familia), asistencia general de 80 – 350 RM por mes por familia, aportes para inicio de negocios de 2700 RM y asignación de crianza de 250 RM por niño por mes (hasta un máximo de 500 RM por familia).

Con la asistencia técnica del PNUD, se realizó un estudio que analizó los esquemas de protección social existentes (particularmente EPF y SOCSO) en vista a mejorar su adecuación de beneficios, expandir su cobertura y mejorar su administración. El estudio señaló lo siguiente; a) la necesidad de expandir la cobertura de modo de incluir a los trabajadores por cuenta propia. Ello a la vista del hecho que la introducción del ICT, el número de estos trabajadores puede eventualmente aumentar; b) la necesidad de aumentar aún más el rango de beneficios de modo de incluir beneficios de enfermedad y maternidad de modo de adecuarse a los estándares de la OIT; c) la necesidad de revisar continuamente y reestructurar continuamente los esquemas, para asegurar que los mismos estén proveyendo protección adecuada, accesible y financiable para todos. Se está tomando acción de seguimiento de estas materias, con la continua ayuda del PNUD.

Los programas de protección social tales como EPF, SOCSO y el fondo de pensiones han sido establecidos con la intención de asegurar que los trabajadores en edad de retiro o en la eventualidad de enfermedad o discapacidad, no queden como cargas del estado. En esencia, ellos empiezan a contribuir para asegurar que se les cuide en la edad mayor y que puedan mantener un nivel de vida razonable. Para aquellos que son viejos, pobres, discapacitados y no tienen dependientes, el gobierno provee asistencia social para asegurar que asimismo puedan tener un nivel de calidad de vida razonable, concluyó la Sra. Zaharaton.

Cuarta Sesión: “Los Estados Árabes y África: Protección Social en Tiempos de Turbulencia”

·         Presidente: Cosmas Gitta, Outreach Adviser para la Special Unit for Technical Cooperation among Developing Countries (SU/TCDC), UNDP, New York

El Sr. Gitta introdujo la sesión indicando que el Sr. Ejuba daría una breve presentación referida a la protección social en Africa, sus principales problemas y algunas soluciones. Subrayó la importancia del soporte proveniente de conferencias internacionales y regionales sobre la materia.

Joseph Ewane Ejuba, Director, Oficina Regional para Africa, International Social Security Association (ISSA), Abidján, Costa del Marfil

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Africa/SW2002_Africa_Ejuba.doc )

(Para ver su intervención, use un browser equipado con QuickTime en: http://cep.cl/sw2002/SW2002_Movies.html )

El Sr. Ejuba dijo que en Africa la protección social era el nuevo nombre para el concepto tradicional de solidaridad, un valor fundamental en la cultura Africana, en familias, clanes y pequeñas comunidades, desde mucho antes de la colonización europea y de la industrialización. Hacia 1960 las potencias coloniales habían introducido la seguridad social en un número de territorios, y la independencia le dio a ello un nuevo impulso. Hay diferencias entre países del Africa de habla inglesa y francesa. Mientras en la última se adoptaron esquemas de seguridad social, en la mayoría de las primeras adoptaron fondos de previsión o esquemas que otorgaban pagos únicos al momento del retiro. Durante los primeros años de existencia, la seguridad social en Africa jugó un importante papel en proyectos de desarrollo, que crearon trabajo y estimularon el desarrollo económico. El período difícil para la protección social empezó con la crisis económica, durante los años 1970 y 1980, y los programas de ajuste estructural impuestos por las instituciones financieras internacionales. Los programas contribuyeron a incrementar el desempleo debido al cierre o reestructuración de empresas. La insolvencia de los empleadores, especialmente del sector público, se agregó al daño. Todo ello erosiono el sustento financiero de los esquemas de seguridad social. Como en el resto del mundo, existe un alto grado de interdependencia entre los esquemas de seguridad social y la economía. Durante períodos de alta inflación y desempleo, los esquemas de seguridad social frecuentemente experimentan crisis financieras y no logran sus objetivos. Las instituciones que impusieron los programas de ajuste no tomaron en consideración el rol de la seguridad social, sus objetivos y potencial en los países en cuestión. Ni las autoridades del área ni los administradores de las instituciones de seguridad social han estado involucrados en las negociaciones referentes a los programas de ajuste estructural. En el Africa sub-sahariana el ingreso per-cápita es hoy día inferior al de los años 1970. Es peor relativo a otros países. En 1960 era nueve veces inferior a otras zonas y hoy es diez veces inferior, de acuerdo al informe del PNUD del 2001. Dicho informe confirma que el número de pobres en Africa creció de 217 millones en 1987 a 310 millones en 1999. Esto es sólo para ilustrar que los programas de ajuste estructural no resolvieron los problemas de pobreza en Africa. Se suponía que el desarrollo económico induciría un mejoramiento en el bienestar. Más de cuarenta años después, estas expectativas todavía no se materializan. En los hechos, en muchos países sub-saharianos la cobertura de protección social es del orden del 10% al 15% de la población. Hay una obvia carencia de presión política de parte de los más afectados y se hay serias limitaciones a los beneficios que la protección social puede proporcionar. Es también la falta de voluntad o incapacidad de los gobiernos para asumir compromisos potencialmente costosos.

Unas pocas de las principales dificultades hoy día se relacionan en primer lugar con la baja cobertura. Ello se debe en primer lugar al hecho que muchos países africanos no tienen una política de protección social que pueda definir las formas de protección a proporcionar a los diferentes grupos de la población. La ausencia de tales políticas deja lugar a medidas fragmentarias e incoherentes que no hacen buen uso de los muchos recursos disponibles al implementar las prioridades nacionales. En lo que respecta a beneficios y cobertura poblacional en otros países, existe una gran brecha entre las políticas de seguridad social y las realidades sociales, culturales y económicas. El legado de los esquemas iniciales en algunos casos limitó el desarrollo armonioso de esquemas de seguridad social, puesto que estableció rutinas, intereses, derechos y ha hecho a algunos resistir al cambio y obstruirlo. Debido a la falta de interés en las políticas de seguridad social, la mayor parte de los países no ha modificado leyes que han sido aplicadas por los últimos treinta o cuarenta años. Ello significa que las contribuciones se han estancado y no han seguido las tendencias económicas y sociales. Consecuentemente, en algunos países la contribución en efectivo es casi insignificante y los beneficios mismos se han tornado impopulares. Los beneficios públicos en algunos países presentan problemas debido a que los escasos recursos no pueden alcanzar los objetivos originales. Los objetivos iniciales eran el bienestar de la madre e hijos, educación de los hijos, control de la mortalidad infantil y las enfermedades crecientes. A veces se alega que estos esquemas han sido un fracaso completo en Africa. Usando a Nigeria como ejemplo, la contribución anual cuando se introdujo el esquema era de 96 Niara por año. En ese tiempo la tasa de cambio entre el dólar y el Niara era tal, en relación al momento actual, que si se considera una persona que recibía beneficencia hace treinta años, esa persona habría perdido casi cien dólares sólo debido al deterioro del tipo de cambio. En muchos países las finanzas nacionales se apropiaron de los ingresos de las contribuciones a la seguridad social, que han sido considerados tradicionalmente una forma barata de empréstitos por gobiernos ansiosos de resolver sus problemas de caja, a menudo en detrimento de su compromiso fundamental con la población asegurada. Debe destacarse asimismo la mala administración y corrupción en las instituciones de seguridad social. A menudo incurren en elevados gastos de administración, malas inversiones y beneficios muy reducidos. Estos problemas se agravan a menudo por la inexistencia de un mecanismo de monitoreo del funcionamiento de tales instituciones. Adicionalmente a estos problemas, están los problemas sociales y económicos generales tales como el analfabetismo, las mala infraestructura de comunicaciones, etc. Se debe hacer mención a la falta de adecuación de los servicios bancarios, de telecomunicaciones y otros servicios, en áreas rurales. De hecho en algunos países los caminos rurales se tornan bien intransitables durante la época de lluvias, los agentes de la seguridad social no pueden acceder a sus clientes, lo que resulta en demoras en las contribuciones y pago de beneficios. Ello se agrava por el sistema legal y las limitaciones de las administraciones locales. Algunos países de la región están atrapados en conflictos que resultan en inestabilidad política y económica. Hay también desastres y epidemias. La falta de recursos no puede sostener el sistema de bienestar social en el largo plazo. Se deberían tomar medidas sociales por el impacto de la epidemia de SIDA, que está ya teniendo un impacto dramático sobre la viabilidad de los esquemas de seguridad social. Otro problema es la falta de acuerdos bilaterales y multilaterales de seguridad social que puedan proteger a los inmigrantes dentro de la región.

La declaración de los DD.HH. dice que cada persona tiene derecho a la seguridad social. El texto se refiere al derecho a la atención médica y servicios sociales esenciales en caso de enfermedad, discapacidad, muerte y desempleo y asistencia especial durante la maternidad y la infancia. Además de esto, la convención sobre derechos sociales, económicos y culturales reconoce el derecho de toda persona a la seguridad social, incluido el seguro social. Hacer efectivos estos derechos es un compromiso justo. Para ello, en primer lugar es necesario definir políticas nacionales de seguridad social con estrategias para los diversos grupos y áreas a asegurar. Dicha política debe regular, sincronizar y armonizar las medidas de seguridad social, de modo de hacerlas complementarias, no competitivas, contribuyendo así a un uso óptimo de los escasos recursos disponibles. Debería ser aconsejable establecer una estructura nacional de control, que comprenda a representantes de los diversos sectores interesados en estos sistemas. Dichas estructura debe apuntar hacia una mejor contabilidad, un mejor gobierno y una mayor transparencia en el sistema de seguridad social, implementando mecanismos para limitar el abuso, las prácticas corruptas y en fin. La coordinación regional y la armonización es asimismo necesaria. Mejores estadísticas sociales son importantes. Finalmente, la mejoría y expansión de los actuales esquemas debería ser acompañada de medidas tomadas por el estado para mejorar la calidad de los servicios requeridos para un adecuado funcionamiento de la seguridad social.

En el futuro la seguridad social debe orientarse a corregir en la medida de lo posible las inconsistencias entre el desarrollo y los recursos de la seguridad social para la gente y el manejo de los grupos excluidos, que constituyen la mayoría de la población. Una preocupación mayor es la cobertura del sector informal en áreas urbanas y rurales. Las tendencias económicas en marcha están incidiendo en un más elevado desempleo.

El Sr. Ejuba concluyó que las medidas para expandir la cobertura deben ser combinadas dependiendo de los contextos nacionales. Debe ser preocupación de los países mismos, decidida democráticamente y utilizando una mezcla de compromiso público y privado. Muchos obstáculos limitan la expansión de la cobertura, pero la voluntad política y el compromiso de la comunidad pueden superarlas. El primer problema a abordar es la definición de una política nacional de seguridad social. La expansión y la mejoría será gradual y dependiente de la evolución de la economía nacional y de cómo sea posible reconciliar la política económica y social son el objetivo de servir los derechos de cada ciudadano.

Lambert Gbossa, Sub-Director, OIT, Oficina Regional para Africa, Abidján, Costa del Marfil

(Para su informe completo, ver: http://cep.cl/sw2002/Informe_Africa/SW2002_Africa_Gbossa.doc )

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La presentación del Sr. Gbossa se refirió al contexto africano: 53 estados, ochocientos millones de habitantes, muchos idiomas, muchos esquemas que operan a nivel continental, con el sector público dominando la economía desde los años 1960, con un sector privado débil hasta los años 1980. Los esquemas de protección social se desarrollaron usualmente sobre tres pilares: privado, basados en contribuciones y, asistencias social financiada por impuestos generales. Debido a la debilidad del sector privado, sólo los funcionarios públicos estaban efectivamente afiliados. Hubo un crecimiento económico fuerte en un momento y los fondos de pensiones acumularon importantes reservas. El dinero se esfumó debido a la crisis económica, mala administración e interferencia política y falta de gobernabilidad. Sistemas de partido único predominaban. Luego vinieron los cambios estructurales de los años 1980 y 1990. El empleo se contrajo y se hizo precario, las empresas públicas fueron privatizadas mientras al mismo tiempo el sector privado no se desarrollaba proporcionalmente. Actualmente hay una fuerte necesidad de rehabilitar esquemas para el sector formal, reformar para aumentar su cobertura, que a veces no supera el 3% de la población; abordar el problema del sector informal que alcanza a casi el 90% de la fuerza de trabajo; la relación entre el salario y la protección social, donde sólo si se tiene un salario se pertenece a algún esquema. La idea es reemplazar el salario con ingreso, más en general. Además la necesidad de responsabilidad compartida público – comunidad. Un nuevo contexto africano y global debe ser tomado en cuanta, tal como los objetivos del milenio que especifican metas específicas tales como reducir la pobreza a la mitad. Nuevos recursos pueden salir de allí. En algunos países más del 50% de la población vive con menos de un dólar al día, problemas tales como la guerra, SIDA, crisis económica, integración regional y otros, plagan la región. Los países más pobres están más propensos a la guerra y la epidemia, y todos los problemas se agravan. Mientras los programas de alimentación y emergencia son repartidos, se deben enseñar al mismo tiempo habilidades de sobrevivencia. Empleo, protección social, diálogo social y derechos fundamentales están en los hechos relacionados unos a otros. Así, una agenda de protección social significa más empleo, al mismo tiempo que más empleo significa mayor protección social. Esquemas basado en comunidades y esquemas reglamentados deben ser relacionados. Micro empresas, micro crédito y micro aseguramiento están todos relacionados y deben ser tratados como tales y como derechos humanos.

Durante la discusión, la Sra. Draibe enfatizó la necesidad de diferenciar las diferentes regiones y grupos de países. La necesidad de entender y no violentar algunas formas comunitarias en Africa, por ejemplo, confrontar sus problemas de protección social, en lugar de leerlos con mentes occidentalizadas. De otro lado, dijo ella, una vez que los sistemas comunitarios sean desarticulados por el capitalismo, quizás la experiencia de Asia ofrece un camino interesante para integrar a los diferentes grupos sociales en un ambiente de modernización acelerada.

Sesión de Cierre: Plenario, Informes de Comisiones de Trabajo y Discusión General

Presidente: Sergei Zelenev, Jefe, Social Analysis and Policy Unit, Division for Social Policy and Development, DESA, UN, New York

¿Un Nuevo Contrato Social en la Agenda de los Países del Sur?

Sonia Draibe, Universidad de Campinas, Brasil

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La Sra. Draibe resumió las conclusiones del grupo indicando que la materia fue tratada en tres niveles: la relación global entre política, política económica y política social; la administración de las instituciones de la política social y; los conceptos principales y materias de la protección social en nuestros países.

Política Social y Política Económica

Respecto del primer punto, un nuevo contrato social supone una nueva visión acerca de la relación entre el estado y los mercados, un nuevo enfoque respecto de los derechos de los ciudadanos y nuevas modalidades de política económica, en la dirección del crecimiento económico con crecimiento del empleo y redistribución del ingreso.

Experiencias pasadas en países del Sur indican que bajo un nuevo contrato social el rol del estado debe cambiar tanto en la esfera económica como en la política social. El empleo debe ser central en tal redefinición.

Se insistió en la idea que la política social no puede reemplazar un objetivo social en la política económica. En otras palabras, aunque mejorada, y se deben realizar mejoras, la política social por sí sola es incapaz de reemplazar o resolver problemas generados en dinámicas económicas. Es bien sabido que el crecimiento económico no siempre genera suficiente empleo o redistribución del ingreso, pero de otro lado, sin crecimiento económico, la apolítica social resulta bien insatisfactoria en sus resultados.

Por su naturaleza, en algunas situaciones tales como la actual, el gasto público social puede generar una relación virtuosa entre crecimiento económico dinámico y una más amplia protección social. La protección social puede jugar el doble rol de satisfacer necesidades sociales urgentes pero también hacer que la economía se dinamice y genere más empleos. Así, el grupo concluye que existe un amplio espacio actualmente en el mundo globalizado para la reproducción del “New Deal”, quizás concertado internacionalmente entre los países.

Para ello, se requieren formas adecuadas y no inflacionarias de financiamiento social, que hagan compatible el crecimiento del gasto social con el equilibrio fiscal. Políticas de impuestos progresivas y eficientes, y una asignación transparente de los recursos públicos, son por lo tanto requeridos, para evitar el populismo irresponsable que ha sido una experiencia negativa en muchos países en el pasado.

Condiciones y Alcance de la Política Social: La Base para un Nuevo Contrato Social

El nuevo contrato social requiere ser integral y flexible; políticas activas, ciudadanía activa, refuerzo de las organizaciones sociales; involucra a los sectores público y privado; requiere la inclusión de formas clásicas de intervención para evitar el riesgo colectivo; debe moverse hacia formas universales de protección; asume políticas muy activas que rápidamente puedan reducir el stock acumulado de problemas sociales.

Ciertamente, las instituciones de política social serán fuertes cuando tomen en cuenta la diversidad y el carácter heterogéneo de nuestras sociedades en lo relativo a raza, género y principalmente, cultura. Esto es, que puedan soportar un contrato social centrado en los DD.HH. y derechos de los diferentes grupos, dando voz a los pobres y excluidos.

La educación y la salud deben ser centrales en el nuevo contrato social, ambos concebidos como derechos de los ciudadanos en la forma más amplia posible. Finalmente, un sistema efectivo de protección social puede y debe incorporar formas tales como ingreso básico ciudadano o ingreso básico, así como la reafirmación del derecho al empleo y a la protección en el empleo, los que no pueden ser reemplazados por la anterior.

Las Instituciones de la Política Social

El nuevo sistema de protección social requiere significativo refuerzo de parte de las instituciones sociales del estado, para que sea capaz de: elevar la coordinación reguladora de la protección social en todos los organismos públicos y entre las instituciones públicas y privadas; mejorar la capacidad de las instituciones públicas de para articular intereses múltiples, ubicar acciones sociales en la sociedad civil y promover alianzas que puedan sostenerlas; mejorar la capacidad de los organismos de la políticas social, mejorando la calificación de su personal administrativo y técnico.

Segunda Comisión: ¿Se Requieren Nuevos Niveles de Presupuesto Social Global?

Bárbara Stallings, Directora de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL

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El informe de la segunda comisión fue presentado por Bárbara Stallings, de CEPAL, quién presidió el grupo. Ella dividió su resumen en tres puntos: materias que subyacen la movilización y asignación de recursos, la movilización de recursos en sí misma y, finalmente, la asignación de recursos en el dominio público.

El lo que respecta al primer punto, sugirió una definición amplia de protección social, que incluyese los empleos, a ser considerada como un derecho humano, a ser atendido tomando en cuenta las restricciones de recursos, para evitar hacer de ella simplemente un listado de buenos deseos. La política de protección social no debe frenar el crecimiento. La condiciones locales pueden variar ampliamente y deben ser tomadas en cuenta asimismo. Nuevos problemas tales como el envejecimiento, la precariedad en el empleo inducida por la globalización, costos crecientes de la salud, etc., plantean nuevos desafíos, más aún.

La pregunta principal abordada por el grupo fue: ¿Como vamos a pagar? Se sugirió que la respuesta es una responsabilidad conjunta de varios grupos, internacionales, privados, estatales, locales e individuales. ¿Cuales son los objetivos? ¿Quién se hará responsable? La comunidad internacional puede contribuir con recursos, especialmente alivio de la deuda para los países más pobre. Sería bonito si las corporaciones transnacionales que operan en el sur pagasen sus impuestos. Transferencias directas desde países desarrollados pueden asimismo jugar un papel. El sector público debe combatir la corrupción, la ineficiencia y la evasión.

Pero también es necesario subir los impuestos, especialmente en formas que no interfieran con la inversión. Los impuestos a las utilidades distribuidas, el IVA, son formas eficientes de recolectar, son regresivas, pero se pueden compensar parcialmente con un gasto progresivo de la misma recolección. Reasignar recursos siempre es posible, por ejemplo, limitar las compras de armas dentro de las regiones, mediante acuerdos regionales de seguridad mutua. Planes multi-anuales son buenos también.

Aprender de ejemplos exitosos en otras partes siempre es importante. Europa Occidental y Asia Sur-Oriental, por ejemplo, pueden ofrecer ejemplos a seguir.

Evitar políticas del tipo “hace de tu vecino un mendigo” mediante acuerdos regionales parece importante.

El sector privado puede también participar, pagando sus impuestos, pero también complementando los esquemas de protección social.

La asignación de recursos debe dar prioridad al gasto social, haciendo que los ministros de finanzas y del área social juntos comprendan la importancia del gasto social para el desarrollo económico y vice-versa. Se debe tener cuidado y flexibilidad en lo que se refiere a la focalización.

De la Privatización a la Colaboración Público-Privada en Protección Social?

María del Carmen Feijoó, Secretaria Ejecutiva, Consejo Nacional para la Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia, Argentina

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La Sra. Feijoó dijo que las diferencias entre los países puede variar ampliamente con respecto a la pertinencia del título de la comisión. En países como Argentina, Uruguay y Chile, los sistemas de protección social se desarrollaron basados en contribuciones salariales, el rol del estado y también redes familiares y comunitarias. Durante largo tiempo, la colaboración público-privada en este sentido fue la norma, con diferentes pesos asumidos por unos u otros durante largos períodos. Durante los años 1990, sin embargo, y antes en algunos países, el pensamiento inspirado en el Consenso de Washington implicó una ruptura en el equilibrio previo, deteriorando tanto los esquemas de protección social como también las identidades básicas para satisfacer las necesidades básicas que los mismos habían asegurado. Ello significa que el desequilibrio principal radica en la ruptura de la sociedad asalariada que ha ocurrido. Este modelo varía de país en país y, por ejemplo, aún sectores dinámicos en la creación de empleo, tales como agricultura o pesca de exportación, son desarrollados en base a relaciones salariales temporales e inseguras. Demasiada confianza en sistemas comunitarios, por otra parte, como un reemplazo a los derechos garantizados por el estado, fue cuestionada como no válida excepto en determinadas sociedades o grupos.

La comisión dedicó buena parte de la discusión a la consideración de la propuesta del Senador Suplicy de un ingreso básico ciudadano. En general, aunque se mencionaron muchos problemas respecto de la propuesta, hubo aceptación general a la idea que formaba parte de una buena práctica para confrontar el problema en las condiciones actuales.

Durante las reformas neo-liberales, y en los países en que este tipo de esquemas fueron más aplicados, el sector público quedó compitiendo en una forma altamente deteriorada, mal financiada, “con una mano atada a la espalda” e intencionalmente así, para hacer posible el desarrollo de un sector privado de protección social, por su parte, a veces muy poco regulado. Algo de este esquema todavía permanece, aunque una amplia reacción pareciera estar ocurriendo, especialmente en países como Argentina, donde el sector privado de protección social está ahora al borde del colapso.

La antigua forma de pensar, donde lo privado era sinónimo de eficiencia mientras lo público de ineficiencia, debe ser reemplazada por otra, que reconozca las ineficiencias del sector privado así como las fortalezas que predominan en el sector público, el cual todavía cubre la mayor parte de las necesidad de protección social de la amplia mayoría de la población, aún en los países donde el esfuerzo de privatización fue más radical. Alguna forma de nuevo equilibrio que recupere a ambos sectores como actores encaminados directamente a asegurar una adecuada protección social en el marco de una acción en colaboración, que en modo alguno condiciones la responsabilidad principal del estado en proveer condiciones de vida adecuadas a la población.

Comentarios Finales del Sr. Thierry Lemaresquier, Representante Residente del PNUD en Chile.

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El taller fue cerrado por el Sr. Thierry Lemaresquier, Representante Residente del PNUD en Chile. Primeramente enfatizó la clara percepción de los participantes de la situación de crisis de la protección social en la mayoría de los países y regiones del mundo, y la necesidad de pensar colectivamente acerca de sus dimensiones y las respuestas que varios países estaban dando.

Consideró que la reunión ofreció un buen análisis de la profundidad de la crisis, pero también tomó en consideración la emergencia de un nuevo paradigma que reconoce los derechos de los ciudadanos a la protección social, no en la forma de derechos sociales tradicional durante el siglo XX, sino como una reinvención de tales derechos. Probablemente los más olvidados durante las últimas décadas. En otras palabras, debe demandarse una nueva dimensión al desarrollo, basada en criterios tales como la universalidad, equidad, sustentabilidad y otros. Las discusiones encajan dentro del marco de conferencias de años reciente, tales como la Cumbre Social de 1995 y otras iniciativas.

Resaltó que en este encuentro, aunque siendo pequeño, contamos con la presencia de varias redes internacionales importantes que trabajan a nivel global y de países, tales como la red de UN, representada por su centro y dos comisiones regionales, la red de investigación de UNRISD, la red del PNUD, la red de OIT y la nueva red de Seguridad Humana. Ello simboliza la plataforma que está empezando a movilizarse para hacer posible un diálogo entre diferentes actores de esta compleja ecuación. El diálogo Sur-Sur ha mostrado su fructífero potencial. Agradeció a los participantes, a las fundaciones Ford y OSDE y al TCDC/UNDP.

Terminó recordando que el Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 1996 fue dedicado al desarrollo económico y a partir de éste, se establecieron diversas demandas sobre el crecimiento. Una de las observaciones de aquel informe fue que era de hecho posible que, durante ciertos períodos de tiempo, el crecimiento económico y el desarrollo humano pudieses caminar en direcciones opuestas, pero no en el largo plazo. Lo que está siendo dicho ahora es que el crecimiento económico y la protección social deben asimismo moverse en la misma dirección. Aún las firmas de evaluación de riesgo están agregando consideraciones políticas y de diálogo social a sus ranking de riesgo de los países. El cumplimiento de sus obligaciones tributarias por parte de las transnacionales, por ejemplo, pudiesen ser consideradas asimismo en el futuro, en dichas evaluaciones.

Se está delineando una agenda de reformas, que llama la atención por su alcance y por la necesidad de darle un seguimiento. Recordó la reunión de Beirut que precedió a ésta y comprometió su intención de dar continuidad a estos esfuerzos.

Los resultados de la reunión, tal como fue ordenada en los títulos del informe de cierre: la urgencia de un nuevo contrato social que ubique a la protección social en el corazón de las políticas públicas; la necesidad de nuevos niveles de gasto social responsable para hacerlo posible y; avanzar desde la privatización a la colaboración público – privada en protección social; todo ello parece una buena plataforma hacia el futuro, concluyó el Sr. Lemaresquier.



[1] La notoria política monetaria Argentina plantea una paradoja propia: la fijación del peso al dólar fue establecida en los años 1990 por el ministro Caballo, para frenar un proceso hiperinflacionario que él mismo había inducido como ministro en los años 1980 para licuar el extendido endeudamiento producido a raíz de la crisis de la deuda de los años 1980, y nuevamente Cavallo fue llamado nuevamente al gobierno cuando la fijación peso-dólar estaba despeñando a Argentina por el abismo. Sólo que esta vez no pudo hacer mucho.

[2] “Pensiones”, en la acepción de la exposición del Sr. Quijano, incluyen asignaciones familiares, beneficios de desempleo y otros que, en Chile, por ejemplo, suman alrededor de un 3.9% del PIB. También, invalidez transitoria y permanente está incluida en dicho concepto, mientras en Chile es parte de los gastos de salud. Por otra parte, debe recordarse que la mayor parte de las contribuciones para pensiones son incluidas como ingresos y la mayor parte de las pensiones pagadas, como egresos, en el caso del Uruguay. Mientras tanto, en Chile, todas las contribuciones para pensiones van a las AFPs y no son consideradas ingresos del fisco, y las pensiones, en su mayor parte de cargo público todavía, se reducen gradualmente, a medida que los nuevos pensionados van siendo absorbidos por el sistema de AFP. Al 2000, las contribuciones a las AFPs alcanzaban en Chile a un 3.8% del PIB, y las AFP financiaban beneficios por un monto equivalente a un 2.9% del PIB. En salud, Chile tiene una situación similar a la de Uruguay, porque el 80% de la población contribuye al sistema público y son atendidos por éste, de modo que ambas cifras están contempladas en el presupuesto. En estricto sentido, el gasto público social debería ser corregido por los factores anteriores, para una mejor comparación entre ambos países.

[3] Esto es, el 17.5% de los salaries, que es la contribución total que debe ser comparada con el 19.5%-20% en el caso chileno, lo que incluye pensiones (10%), salud 97%), seguro de invalidez y sobrevivencia (0.6% aprox.) y comisiones de AFP (1.9-2.3%), más la contribución al nuevo seguro de desempleo (2002), que alcanza a un 3% de los salarios (2.4% empleadores, 0.6% trabajadores). Sumado todo, el 27.5% de contribuciones uruguayas puede compararse con el 23-24% de contribuciones chilenas.

[4] Esta cifra de cobertura resulta bastante favorable si se compara con el 9% y 2% de correspondiente, en los casos de Argentina y Chile, respectivamente. Desde otro punto de vista, los beneficios de desempleo son mucho mejores en Uruguay que en Chile, donde el subsidio monetario del sistema tradicional alcanza a unos 20 dólares por mes inicialmente, bajando luego a 10 dólares.

[5] En el caso de Chile, el déficit de las pensiones solamente alcanza a un 6.9% del PIB.

[6] El sistema chileno de AFP, que tiene proporcionalmente el doble de afiliados, cobra actualmente comisiones similares, levemente inferiores.

[7] Esta cifra no parece pequeña en lo absoluto, por ejemplo, para los estándares de Chile. En este último país solo el 2% de los desempleados estaba recibiendo un subsidio directo, muy pequeño, de US$ 20 por mes, equivalente al programa PSE de Corea.

[8] Cifras comparables para Chile fueron un despreciable 2 millones de dólares el 2001, por el cual un 2% de los desempleados recibieron un subsidio directo de 20US$ por mes, por algún tiempo. Este es el programa de desempleo chileno comparable al PSE coreano, en el cual ellos gastaron el 0.81% del PIB. Los programas “activos” del gobierno central sumaron 25 millones de dólares a ese monto, dando un total de 27 millones de dólares ese año, un 0.038% del PIB. Otros programas de “empleo mínimo” de los gobiernos locales fueron severamente restringidos por el gobierno central, a favor de sus propios programas activos basados en ONG. Las asignaciones familiares y otras asignaciones monetarias para familias pobres, de otro lado, que pueden compararse a las de Corea, pero incluyendo en el caso chileno las pensiones no contributivas para los indigentes, sumaron otro 0.66% del PIB chileno en el 2001 y pueden ser comparadas con el programa de protección vital de Corea, en lo cual ellos gastaron el 0.47% del PIB en 1999. La tasa de desempleo por su parte osciló en Chile en torno al 10% a partir de 1998, subiendo de un 5%–6% en los años precedentes.


Ċ
Manuel Riesco,
Aug 24, 2012, 5:13 PM
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