Preparado para

Taller Inter-Regional

"Protección Social en una Era Insegura: Un Intercambio Sur-Sur

sobre Políticas Sociales Alternativas en Respuesta a la Globalización"

Santiago, Chile, Mayo 14-16, 2002

Introdução 2

Capítulo 1 O sistema brasileiro de proteção social em perspectiva histórica 4

A política social do desenvolvimentismo, a difícil herança 5

Transição democrática e instabilidade econômica: a primeira onda de reformas 6

Anos 90: o novo ciclo de reformas dos programas sociais 7

Capítulo 2 1980-2.000, as décadas difíceis: alguns indicadores econômicos e sociais 10

Gasto público social brasileiro: fragilidades e resistências nos anos de crise e ajustamentos 14

Capítulo 3 O sistema de Previdência Social: características e reformas recentes 20

Características sistêmicas 21

Crise e ciclos de reformas 22

Capítulo 4 Emprego e Proteção ao Desemprego: políticas passivas e ativas na

experiência brasileira recente 26

Políticas passivas: o programa de seguro-desemprego 27

Políticas ativas de emprego 28

Novas políticas e programas de capacitação profissional eestímulo à inserção produtiva 29

Proteção do trabalho e reforma da legislação laboral 30

Capítulo 5 Sistema de ensino e reforma educacional 33

O sistema brasileiro de educação: organização, dimensão e principais indicadores 33

Financiamento e Gasto Público com Educação 35

Uma rápida radiografia do sistema educacional antes das reformas 36

Anos 90: principais mudanças 38

Principais resultados 42

Capítulo 6 A Política de Saúde 44

Panorama geral da reforma sanitária e de sua implementação 44

O primeiro ciclo de reforma: anos 80 44

O segundo ciclo de reformas do SUS 45

Financiamento e gasto com saúde 48

Resultados e principais desafios 49

Capítulo 7 Assistência social e programas de combate à pobreza 50

As principais mudanças do período 1980-2.000 50

Observações finais: reformas e resultados 53

Sônia M. Draibe* *

O Brasil trouxe para o novo século as duas principais marcas da situação social que experimentou praticamente durante toda a segunda metade do século XX: um das mais desiguais estruturas sociais entre países de médio e alto desenvolvimento econômico e um sistema de proteção social incompleto, frágil, incapaz de produzir melhoras na eqüidade e de efetivamente proteger e atender os cidadãos nas suas necessidades sociais básicas. É ainda ampla a agenda de mudanças a ser percorrida pelo sistema, na busca de democraatização das oportunidades e de ampliação da justiça social.

Ainda assim é inegável o grande esforço reformista realizado no passado recente e que, em boa medida, alterou a fisionomia do sistema pretérito de proteção social, ao longo do período 1.980-2.000 — esses difíceis vinte anos cujo ponto de partida foi a democratização do país, em ambiente de forte instabilidade econômica, e cujo ponto de chegada alimenta-se da atmosfera política da consolidação da democracia mas enraiza-se no terreno do férreo ajustamento fiscal e das reformas pró-mercado.

Não se fez ainda um balanço completo das mudanças que, desde a década dos 80 vêm alterando o sistema nacional de proteção social. Nem há, no debate interno, qualquer consenso sobre o sentido ou a orientação dessas alterações. Tal como ocorre no debate internacional, também no Brasil reiteram-se com frequência batidos argumentos. De um lado, a não comprovada tese de que toda política social de corte universalista e de forte vontade preservadora do bem-estar tende a ser populista e irresponsável. De outro, o argumento de que os governos contemporâneos tornaram-se todos eles prisioneiros do difícil dilema entre a nova política econômica e a política de proteção social, independentemente de suas orientações político-partidárias. Neste caso, os governos - nossos governos — sob a forte pressão financeira internacional, teriam optado radicalmente por um lado da balança — o do ajustamento econômico e fiscal. Ao fazê-lo, teriam dado significativos passos em direção ao desmantelamento do antigo Estado de Bem-Estar Social. No caso latinoamericano, do antigo e ainda embrionário Estado de Bem-Estar Social gestado em alguns poucos países da região.

Entretanto, pelo menos no caso brasileiro, os estudos sobre as tendências e características das reformas recentes dos programas sociais não têm mostrado nem uma natureza intrinsecamente populista ou corporativista das reformas encaminhadas nos anos de democratização, nem o desmantelamento dos pilares da proteção social nos período de reformas liberais. Tampouco têm mostrado a simples permanência do antigo sistema nacional de políticas sociais.

As evidências retratam sim um movimento de inflexão gradual do padrão pretérito de proteção social, verificado sobretudo no plano das instituições das políticas e programas, através da introdução ou reforço de pelo menos três características: novas concepções de direito e justiça social; novos parâmetros e critérios para a alocação de recursos sociais públicos e o reforço do poder regulatório do Estado no âmbito da proteçzào social.

É já possível falar de uma nova institucionalidade das políticas sociais brasileiras, que estaria emergindo dessas sucessivas ondas de reformas? O quanto se preservou, o quanto se inovou? Mais: que resultados podem ser creditados a tal esforço reformista, em termos da capacidade nacional de efetivamente proteger a cidadania nas circunstâncias de adversidade social, as previstas tanto quanto as não previstas no ciclo natural da vida?

Tais são as indagações que, embora não inteiramete respondidas, motivaram o estudo das reformas recentes dos programas sociais brasileiros aqui apresentado.

Foi significativo o esforço de construção institucional e de gasto público realizado pelo país, na área social, ao longo do período desenvolvimentista. Com efeito, entre os anos 30 e finais dos anos setenta, o Brasil logrou construir um sistema de políticas sociais que, por suas definições, recursos institucionais mobilizados e mesmo alguns resultados, pode ser apreendido sob o conceito de Estado de Bem Estar Social.

Com efeito, o sistema de políticas sociais que chega aos anos 80 já se constituía em decisiva área de ação do Estado por várias razões e dimensões, entre elas:

• um razoável esforço financeiro do Estado, através de um um gasto social público da ordem de 15 a 18% do PIB;

• as enormes clientelas já cobertas pelos programas sociais;
• os graus de diferenciaçãoe complexidade institucional, expressos em organismos e redes de serviços de significativas dimensões, ocupados por burocracias profissionais, em boa medida auto-identificadas por culturas institucionais específicas;
• a integração dinâmica desse sistema no jogo político, por se constituir em amplo espaço do exercício corporativista e da barganha clientelista.

A integração ou incorporação social da cidadania através de políticas e programas sociais não foi trivial e, inegavelmente, a gradativa melhora de indicadores sociais básicos do país foi tributária principalmente do investimento social do Estado. Ainda assim, o desempenho das políticas sociais foi medíocre, aquém das necessidades sociais da população, mesmo no período de sua acelerada expansão, desencadeada no momento mesmo em que se completavam e se instalavam as estruturas básicas e a dinâmica da industrialização, nos meados dos anos 70.

Ao final de quase cinquenta anos de construção institucional, implementação e desenvolvimento de políticas e programas, o sistema brasileiro de proteção social mostrava, no início dos anos 80, uma muito baixa capacidade de melhora da eqüidade social, incapaz de se constituir no canal apropriado para que o desenvolvimento social do país pudesse acompanhar, de algum modo, seu desenvolvimento econômico. Entre suas mais adversas características, destacam-se:

• seus programas, mesmo os mais universais, pouco contribuíram para a redução das acentuadas desigualdades sociais, do mesmo modo que foram praticamente nulos os seus efeitos sobre os resistentes bolsões de pobreza. Ora, desigualdade e pobreza tenderam então a se reduzir menos por impacto das políticas, antes em decorrência das altas taxas de crescimento econômico, assalariamento e mobilidade social;

• no plano dos benefícios dispensados, os programas e as políticas abrigaram e reforçaram privilégios, mesmo quando presididos por concepções e definições universalistas;

• a sua dinâmica de crescimento tendeu a pautar-se por forte dissociação entre os processos de expansão quantitativa e a melhoria da qualidade dos bens e serviços sociais prestados.

Sem dúvida, tais distorções guardam coerência com a natureza mais geral do modelo de Welfare State construído no país — indubitavelmente de tipo conservador — pautado por uma concepção de intervenção social do Estado meramente sancionadora da distribuição primária da renda e da riqueza. Coerente, desde logo também, com o modelo histórico de desenvolvimento econômico perseguido pelo país desde os primórdios de sua modernidade industrial, modelo que entendeu o progresso social tão somente como um resultado mecânico do crescimento econômico.

Sistematicamente pressionado, na sua base, pelos baixos salários e pela elevadíssima concentração da renda — características duras do padrão brasileiro de crescimento econômico - o embrionário Welfare State brasileiro enfrentou também outros fatores que tenderam a agravar suas distorções: as enormes dimensões de suas clientelas e a rapidez do seu processo de expansão, praticamente concentrado nos curtos anos da década dos setenta.

Não são casuais, portanto, as distorções institucionais presentes no sistema de políticas sociais herdado do período desenvolvimentista e moldadas pelas concepções tecnocráticas e modernizantes do regime militar de 1964-1984. Ao iniciar-se a década dos 80, chamavam já a atenção pelo menos as seguintes características: a combinação da formidável concentração de poder e recursos no Executivo Federal com uma extreamada fragmentação institucional, bastante porosa à feudalização e balcanização das decisões; os fortes desperdícios e ineficiências das máquinas públicas, somados à sistemátic desfocalização de alvo, tendente a beneficiar menos os mais necessitados e, finalmente, as densas redes de parcerias, estímulos e subsídios ao setor privado, projetando um alto grau de privatização, tanto pela crescente presença do setor privado produtor de serviços sociais (muito alavancado pelo investimento público) quanto pela introdução da lógica e dos interesses privados e particularistas nas arenas decisórias.

Nos anos 80, as políticas sociais integraram a agenda reformista nacional sob a dupla chave da democratização e a da melhora da sua eficácia e efetividade. Em boa medida, o acerto de contas com o autoritarismo supunha um dado reordenamento das políticas sociais que respondesse às demandas da sociedade por maior eqüidade ou, se se quiser, pelo alargamento da democracia social. Projetada para o sistema de políticas sociais como um todo, tal demanda por redução das desigualdades e afirmação dos direitos sociais adquiriu as concretas conotações de extensão da cobertura dos programas e efetivação do universalismo das políticas, sistematicamente propostas e registradas no texto constitucional de 1988.

Também a melhora da efetividade das políticas inscreveu-se na agenda democrática de reforma do Estado. Com efeito, a melhora da eficácia do gasto social impôs-se como meta, ao longo dos anos 80, na mesma medida em que se reconhecia ser já significativo o esforço de gasto que o país já vinha realizando na área, vis-à-vis os medíocres resultados que apresentava. No plano institucional, objetivos desse teor sustentaram proposições de descentralização, maior transparência e accountability dos processos decisórios, acompnhados do reforço da participação social - grandes idéias-força que fechavam o círculo da democratização do Estado.

Nessa direção, algumas medidas de política econômica e social foram introduzidas pelo governo da Primeira República, entre 1985 e 1988, mas foi sobretudo na Constituição de 88 que se cristalizaram alguns dos mais importantes princípios de reestruturação do sistema brasileiro de políticas sociais, segundo as orientações valorativas então hegemônicas. Entre as mudanças ali introduzidas, destacam-se:

Em relação aos direitos trabalhistas, a ampliação foi também significativa, envolvendo medidas tais como a redução da jornada de trabalho; a extensão da licença-maternidade; a introdução de um pagamento adicional para as férias; a extensão de 12 para a 14 anos da proibição ao trabalho etc.

No plano organizacional, a descentralização e ampliação dos graus de participação social nos desenhos e formatos dos programas, através de conselhos, foram uma vez mais as fortes diretrizes para o reordenamento institucional do sistema de proteção social.

É verdade que a generosa perspectiva que se quis imprimir à reforma social, como condição da democratização do país, enfrentou desde logo os limites da crise econômica e de seus efeitos sobre o aumento das demandas e encolhimento de recursos. Entretanto, não se reduziram a esse descompasso os obstáculos enfrentados. Ao contrário, o esforço reformista dos 80 esbarrou nos resistentes mecanismos do clientelismo e dos fortes privilégios corporativos encastelados no sistema de políticas. Em outras palavras, as diretrizes igualitárias e universalistas que legitimamente orientaram os ensaios de mudanças, embora transpostas para o texto constitucional, não foram ainda assim suficientemente fortes para enfrentar a apropriação privilegiada dos recursos por categorias sociais particulares.

Na metade dos anos 90, no mesmo momento em que se implementavam medidas e inovações institucionais decididas na etapa anterior, esgotava-se também o otimismo que prevaleceu no primeiro ciclo reformista dos programas sociais. E por várias razões, entre elas o fracasso de sucessivos planos de estabilização e a crescente instabilidade inflacionária, revelando o modo quase patrimonial de defesa da velha riqueza sob formas de novos benefícios para os beneficiários de sempre.

A nova agenda de reformas sociais que desde 1995 armou-se sob o Governo Fernando Hernrique Cardoso teve que se haver com o este duplo legado, de forte impacto institucional: de um lado, a experimentação reformista anterior - e o que trouxe em matéria de diretrizes, orientações e, no plano concreto dos interesses, de atores de envergadura, ingredientes todos eles preservados e alimentados nessa nova etapa que era também de consolidação democrática - e, de outro lado, o "terreno vazio" resultante do desencanto com as utopias reformistas dos anos 80 - bastante preparado, certamente, pela força das novas ideologias e valores de corte liberal, alimentados e alinhados com as regras e os rumos do estrito ajustamento fiscal.

Já de per si contraditório, é esse o leito no qual um governo apoiado por uma coalizão de centro-direita implantará sua marca reformista no campo social. Por isso mesmo, nem se encontrará aí a mera repetição da agenda dos anos 80, nem se identificará na nova a marca do neo-liberalismo ao qual pareceria estarmos condenados.

Explicitada em princípios de 1996, a estratégia de desenvolvimento social do governo desenhava um conjunto de mudanças orientadas por três eixos:

Não foi fácil nem desprovido de contradições o processamento da nova agenda de reformas iniciadas em 1995 e desdobradas até 2.002, final do segunto mandato do governo que as iniciara. Em boa medida, entretanto, aquele programa alcançou suas metas: tal como registra esse trabalho, foi bastante significativo o esforço destinado a melhorar e reforçar as instituições públicas da política social, principalmente nos serviços universais de saúde e de educação, com resultados sociais importantes. Por sua vez, as vicissitudes dos programas de enfrentamento da pobreza, de modestos resultados, desencadearam inovações significativas, entre elas a preferência por programas de transferência direta às famílias, modelo aparentemente ausente da agenda originária cujas virtudes não são ainda de todo conhecidas. Também no campo do trabalho, emprego e geração de renda, foram desencadeadas com relativo sucesso, políticas ativas de emprego e de crédito popular, outra forte inovação no cardápio tradicional deste campo. O esforço institucional em prol da política social pode ser visto também na manuteção e crescimento do gasto social, mesmo durante os piores anos do ajustamento fiscal.

Ainda assim, os resultados em termos de proteção e bem-estar social são insuficiente e por isso mesmo frustrantes. Mostram, quase exemplarmente, os duros limites em que esbarra a política social, mesmo quando esta parece ter se se dissociado relativamente dos rumos de uma poíticia macro-econômica pouco disposta a preservar os ganhos sociais do passado.

É sob a perspectiva dos dois ciclos de reformas que, neste trabalho, examinamos as áreas de previdência social, emprego, saúde, educação e programas de enfrentamento da pobreza. A distribuição no tempo e nos ciclos, dos programas referidos, pode ser vista no Quadro 1, a seguir:

Para além de identificar a temporalidade particular de mudança de cada uma das áreas, parece-no importante, do ponto de vista metodológico, insistir no suposto de que tanto a sequência de processo quanto o peso relativo do legado institucional do primeiro ciclo constituem fatores decisivos da particularização das orientações e conteúdos das reformas recentes dos programas sociais brasileiros. Seguramente, relações do tipo path dependency podem ser encontradas entre os dois ciclos, principalmente quando um dado setor de política tenha experimentado reforma significativa no ciclo anterior, como é o caso da política de saúde (Draibe 2.001; 2.002a; 2.002b)

O Brasil viveu os últimos vinte anos já como um país bastante urbanizado, tendo experimentado, pela primeira vez, os indicadores da transição demográfica. A população, de aproximadamente 170 milhões de habitantes em 2.000, cresceu a taxas de apenas de 1,8% na década de 80 e 1,6% nos anos 90. Por sua vez, a taxa urbanização passa de 68% em 1.980 a 81,2% em 2.000.

Até avançado os anos 70, o país cresceu a taxas altas taxas de crescimento, da ordem de 7% ao ano e conviveu com taxas relativamente baixas de inflação. Na primeira parte daquela década, viveu mesmo sua etapa de "milagre econômico", cujos efeitos se fizeram sentir até quase o final daqueles anos. Assim, será apenas nos primeiros anos da década de 80 que o país registrará os primeiros sinais do impacto da crise do petróleo e do endividamento externo.

Os anos 80 foram anos de forte oscilação das taxas de crescimento, marcados também pela crescente pressão do endividamento externo, pelas altas taxas de inflação e pela sucessão de fracassados planos de estabilização realizados durante o governo Sarney (1985-1989), primeiro governo civil que sucedeu ao regime militar. Após ter se aproximado rapidamente de uma situação hiper — inflacionária nos anos 1991- 1993, sob o Governo Collor de Mello, o Brasil dará início em 1994 ao seu plano de ajustamentno fiscal e às reformas liberais, sob o signo do Plano Real, experimentando no período subsequente - ao longo dos dois mandadtos do governo Fernando Henrique Cardoso, 1995-2002 - modestíssimas taxas de crescimento, crescimento explosivo das dívidas externa e interna e das despesas com juros, assim como crescentes taxas de desemprego.

O Quadro 2, na sequência, registra alguns indicadores econômicos e sociais que retratam, simplificadamente, os vinte anos dos quais nos ocupamos neste trabalho.

Os dois primeiros segmentos do Quadro 2 registram os principais indicadores econômicos, de emprego e de seguridade social para o período. Enquanto na décado dos 80 a taxa de crescimento do produto oscilou entre uma queda máxima de 4,25% e um crescimento máximo de 9,2%, nos anos 90 suas variações se dão em patamar bem mais baixo, oscilando entre uma queda de 4,3% e um crescimento máximo (e por apenas um ano) de 4,36%.

O comportamento do emprego e das taxas de desemprego acompanharam este movimento do crescimento econômico, nas duas décadas sob exame. Até os anos 80 inclusive, dadas altas taxas de crescimento demográfico, o país demandava uma taxa mínima anual de crescimento do produto da ordem de 7% para atender às novas demandas de entrada no mercado de trabalho das gerações mais novas. Ora, além da desaceleração do crescimento nos anos 80 e da forte redução de sua taxa, nos 90, o mercado de trabalho recebeu o forte impacto das várias medidas de abertura comercial e reestruturação econômica, registrando um encolhimento inédito dos postos de trabalho, principalmente os industriais, e um crescimento igualmente forte do seu segmento informal. A partir do Plano Real, a taxa aberta de desemprego elevou-se para o patamar de 7%, enquanto inquéritos de desemprego de longa duração pasaram a registrar índices da ordem de 18%-20% da força de trabalho (DIEESE-SEADE, 2002).

Por sua vez, o forte crescimento do mercado informal tem sido registrado pela acentuada queda da proporção da população economicamente ativa (PEA) e da população economicamente ocupada (PEO) formalmente assegurada da previdência social: como registra o Quadro 2, em 1999 estas proporções eram de 39,3% e 43,5%, quando em 1988 haviam sido de 48,8% e 50,7% respectivamente.

A massa salarial também se reduziu muito ao longo dos anos 1990: a remuneração dos empregados em relação ao PIB caiu de 45% do PIB em 1990 pra apenas 37% em 1999.

Também do ponto de vista da pobreza e da indigência, o período 1980-2000 pode ser considerado crítico. É verdade que o Brasil arrastou para sua modernidade bolsões estruturais de pobreza, concentrados principalmente nas regiões Nordeste e Norte, nas áreas rurais e, mais recentemente, nas periferias das grandes regiões metropoliitanas. Entretanto, desde os anos 40, e ao longo do perído de industrialização, as taxas de pobreza vinham caindo sistematicamente, tendência revertida entretanto dos anos 80 em diante.

O último segmento do Quadro 2 registra o comportamento das taxas médias de pobreza e de indigência, respectivamente de 47% e 22% no subperíodo 1980-1984, e de 33% e 14% no sub-período 1995-1999. Se é verdade que, com a estabiização dos anos 90, tais índices registrarm queda significativa, é certo ainda que são muito elevados, referindo-se a contingentes populacionais enormes, cerca 56 milhões de pobres e 24 milhões de indigentes.

Seguramente, são os indicadores de desigualdade os que mais negativamente caraterizam o Brasil, no período analisado, embora venham desde antes. Com efeito, há aproximadamente 30 anos o país vem apreentando um alto e persistente índice de Gini, que tem oscilado entre 0,56 e 0,65. Em 1994, atingiu 0,63, tendo recuado para 0,59 em 1999 (IPEA, 2001).

Os níveis crescentes de desigualdade podem ser vistos na Tabela 1, abaixo. Na década de 60 a renda apropriada pelos 10% mais ricos da população era 34 vezes superior à renda apropriada pelos 10% mais pobres, em 1990 essa proporção se eleva para 78 vezes, ao mesmo tempo em que a renda per capita mostra-se inferior àquela registrada em 1980. Nos tempos atuais, enquanto os 10% mais ricos apropriam-se de quase metade da renda total (49,7%) e os 1% mais ricos de 14,6% do total de rendimentos, aos 10% mais pobres cabem apenas 0,8% do total de rendimentos e aos 50% mais pobres, 12,1%.

(1) Censos Demográficos (2) PNAD anual, não diretamente comparáveis com censos

Se a renda extremamente concentrada coloca o Brasil entre os mais desiguais países do mundo, outros indicadores de diferenças sociais mostram um quadro contraditório: enquanto as diferenças de gênero e as regionais tenderam, no longo prazo, a diminuir, as diferenças raciais — especialmente as que separam os segmentos brancos e negros da população — vêm se mantendo praticamente inalteradas desde os anos 40. Nesse particular, a herança escravista do país mostra ainda sua pujança.

Ainda assim, estes difíceis vinte anos não foram totalmente perdidos, do ponto de vista social, quando se considera a evolução de alguns indicadores. Com efeito, o Quadro 2 registra as tendências positivas de vários indicadores sociais: aumento do IDH entre 1980 e 1999, de 0,696 para 0,750; queda acentuada da mortalidade infantil; a quase universalização do acesso à educação fundamental etc. Provavelmente pesam, na explicação desses comportamentos, tanto a importância da democratização e da consequente expressão livre e mais organizada das demandas, nos anos 80, quanto, como tratamos de demonstrar neste trabalho, a melhora da efetividade dos programas sociais, em virtude de reformas e mudanças institucionais, nos anos 80 e 90.

É interesssante, neste momento, examinar o comportamento do gasto social público no período examinado.

(em US$ de 1997)

De longa data, três características vêm distinguido o financiamento e o gasto com programas sociais públicos, no Brasil: na composição dos recursos, o forte peso relativo das contribuições, fundos sociais e receitas vinculadas, frente aos recursos fiscais; na gestão e execução, a acentuada centralização de recursos e poder decisório no governo federal e, finalmente, em termos de resultados, o baixo impacto redistributivo do gasto, que tem se revelado muito pouco capaz de afetar os níveis de desigualdade social e de pobreza.

No que se refere à origem e composição das receitas - muito pouco alteradas, aliás, pelos dois ciclos de reformas referidos - desde os anos 70 destacava-se a alta participacão das contribuições sociais nos recursos públicos totais destinados à area social, chegando a corresponder à metade das receitas federais totais e a cerca de 1/3 da carga tributária total do país. A multiplicidade de fundos sociais, além de vincular o gasto a programas específicos, tende a tornar as receitas mais sensíveis que o usual às oscilações da economia. Mas não se pode desprezar, por outro lado, que tanto as receitas vinculadas quanto os fundos sociais têm contribuído para a manutenção de patamares mínimos de gasto na área social, mesmo nos períodos de maiores apertos fiscais e contingenciamento dos recursos.

No que diz respeito à centralização federativa dos recursos e do poder decisório - coerente aliás com outras características do federalismo brasileiro - vale lembrar que, já na etapa da democratização, mudanças tributárias significativas foram introduzidas pela Constituiçãode 1.988, concorrendo para o fortalecimento financeiro dos estados e municípios brasileiros tanto o aumento da competência tributária dos governos subnacionais quanto o aumento da participação das esferas de governo inferiores na arrecadação de seus governos superiores (Afonso, 1.996).

A descentralização fiscal, além de traduzir-se na redução do peso do Executivo Federal, possibilitou um significativo incremento das receitas e um maior grau de autonomia dos governos subnacionais, sendo ainda acompanhada por uma progressiva absorção, por parte de estados e municípios, de maiores responsabilidades no financiamento dos programas sociais (Afonso, 1996). Na década de 90, já sob o período de estabilização, tal tendência se mantém, embora mais lenta, como retrata o Gráfico 2 abaixo:

* conceito por origem dos recursos

Como se verifica, mesmo no final da década dos 90 a União participa com 56% do GPS, enquanto estados e municípios respondem respectivamente por 27% e 17% do mesmo. Ainda assim, em relação à década anterior e mesmo aos primeiros anos dos 90, é inegável a descentralização ocorrida, registrada por distintas evidências: a já referida maior participação dos entes sub-nacionais; a descentralização da execução do gasto, ou seja, estados e municípios participam mais do GPS executado que da partilha das receitas (Cunha Fernandes, 2001) e, finalmente, a significativa descentralização do gasto com saúde e educação.

É importante examinar a composição setorial do gráfico e sua evolução recente. O Gráfico 3 permite verificar que praticamente metade do GSP brasileiro destina-se à Previdência Social, proporção que tendeu a aumentar durante os anos 90, evoluindo de 43,9% em 1990 para 54,8 % em 1998. A participação relativa das demais áreas caiu, no período, ainda que em anos específicos possa ter registrado crescimento.

Já os dois gráficos seguintes retratam a evolução do gasto social setorial respectivamente em porcentuais do PIB (Gráfico 4) e em US$ per capita (Gráfico 5). Ambos registram de um lado, o aumento do gasto previdenciário (que aumenta de 8,94 % a11, 5% do PIB) e de outro, a manutenção ou a queda modesta do gastos nas demais áreas sociais.

O exame do nível e do comportamento do GPS brasileiro não pode desconsiderar pelo menos três problemas enfrentado sistematicamente pelo mesmo. Desde logo, está sua baixa efetividade, resultante principalmente da distorção do seu foco — ou, como se costuma dizer no país — do seu (mis targeting), ou seja, a sua maior apropriação relativa por segmentos menos necessitaods da população. Há evidências de que, nos anos 90, tenha havido melhora, nesse aspecto, e também na maior eficiência do gasto, devido principalmente a melhoras institucionais e de gestão.

De outro lado, está o baixo impacto redistribuitivo que o GSP brasileiro sistematicamente apresenta. Ou seja, nem o nível relativamente alto do gasto social nem as melhoras de sua eficiência parecem capacitá-lo a alterar a estrutura de oportunidades, menos ainda, a reduzir o elevado grau de desigualdade imperante no país. Em outros termos, a forte desigualdade da distribuição da riqueza parece operar como um quase intrasponível limite superior ao impacto social do gasto público, impondo críticas perdas ao esforço que o país vem fazendo nesse campo.

Finalmente está o caráter pró-cíclico do gasto social, revelado principalmente nos períodos recessivos da economia. Ao longo do período 1980-2000, o GSP experimentou dois episódios de forte contração, ocorridos nos primeiros anos da década dos 80 e nos primeiros anos dos 90, exatamente nos períodos de severa contração da economia, revelando-se limitado para contrarrestar o impacto social negativo da contração econômica (Draibe, 1995). Chama a atenção, entretanto, que exatamente no período de ajustamento fiscal, entre 1994 e 2.000, registrou crescimento. Embora, como vimos, tal crescimento tenha ocorrido principalmente na área previdenciária, nas outras áreas sociais verifiou-se ou a preservação do patamar do gasto ou, pelo menos, modestas quedas. Em outros termos, o ajustamento fiscal brasileiro não se fez às custas do gasto social, mesmo quando tenha exercido, como exerceu, forte pressãso sobreo mesmo.

Ainda assim, o GSP demonstrou fragilidade frente à política econômica, menos então por registrar contração, antes por se mostrar incapaz de compensar efetivamente os impactos sociais negativos do desemprego e da queda de renda das famílias, provocados pelo ajustamento, pela reestruturação econômica e pelas decisões macro-econômicas predominantes no período.

Os capítulos seguintes são dedicados ao estudo das mudanças recentes, em cada uma das áreas sociais selecionadaas para este trabalho.

O sistema público de seguridade social tem início nos anos 30, com a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões — IAPs — que cobriam riscos relativos à perda temporária ou permanente da capacitade de trabalho (velhice, incapacidade física, doenças e pensões dos viívos ou dependentes) e serviços de assistência médica. Nas décadas anteriores, segmentos organizados dos trabalhadores haviam já conseguido medidas de proteção de organismos patronais e de empregados por empresas (Lei Eloi Chaves de 1923), assim como legislação referente a acidentes de trabalho, simultaneamente à criação de sociedades de assistência mútua, formadas na tradição anarquista.

Estruturados por categorias de operarários, de acordo com divisões locais e regionais, os IAPs criaram um heterogêneo e pouco unifome sistema de benefícios. Tal situação foi modificada em 1961 - após muitas tentativas e a despeito da forte resistência — quando a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) equalizou os benefícios previdenciários para o conjunto dos trabalhadores assalariados urbanos formalmente registrados.

Um novo impulso centralizador ocorreu em 1967, sob o regime militar, com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), sob o qual foram unificados todos os IAPs. Em 1977, uma reestruturação mais abrangente teve lugar, com a criação Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social — SINPAS — administrado pelo novo Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS - uma superestrutura organizacional, centralizada no nível ministerial, mas funcionalmente descentralizada através de agências e institutos públicos, que adquiriram crescente autonomia decisória e gerencia. Ao final dos anos 70, tal sistema empregava aproximadamente 250 mil funcionários.

As três tradicionais áreas do sistema de seguridade social — seguro social, saúde e assistência social — emergiram desse processo com perfis mais nítidos e independentesm tanto na sua operação quanto nos seus mecanismos de financiamento.

Nos seus dois ramos — o dos segurados do setor privado e os funcionários públicos dos três níveis de governo — o sistema abrange aproximadamente 32 milhões de segurados e envolve gastos da ordem de 11% do PIB, como vimos cerca de 50% do GPS brasileiro.

O sistema dos segurados do setor privado, referido vomo Regime Geral e gerido pelo Instituto Nacional de Seguridade Social — INSS, opera à base do regime de repartição simples e contribuição definida. Ao avançar para a década dos 80, além de diferenciar-se significativamente dos regimes correspondentes aos funcionários públicos — civis e militares - outros dois grandes traços o distinguiam: a forte desigualdade com que protegia trabalhadores urbanos e rurais, de um lado e, de outro, uma cobertura ampla de riscos, no plano urbano, com exceção do seguro-desemprego, introduzido apenas na segunda metade dos anos 80 e fora do sistema previdenciário.

Já os regimes correspondentes ao funcionalismo público especificavam-se pela ausência de qualquer regra atuarial e vinculação entre contribuições e benefícios; pela heterogeneidade de regras, contribuições e benefícios entre os três níveis de governo, entre as diferentes carreiras do funcionalismo e entre os diferentes organismos da administração direta e da administração indireta dos respectivos governos e, finalmente, por um sistema de direitos / privilégios facilitador da aposentadoria precoce e de taxas integrais de reposição.

No Regime Geral, o custeio do sistema se faz com base em contribuições sobre a folha salarial: o empregado paga de 8 a 11% de seu salário, respeitada a sua faixa de rendimentos, e os empregadores, de 21 a 23% da folha, variação que contempla as diferenças de risco da atividade laboral. A participação do Estado restringe-se a gastos administrativos e de pessoal e, no plano federal, ao pagamento das pensões dos funcionários públicos federais. Já no caso dos funcionários públicos, os regimes são diferenciados: os três níveis de governo dispõem de sistemas próprios de aposentadorias e pensões, para os quais os funcionários ativos contribuem com alíquotas variadas.

Em relação aos benefícios, vale lembrar que somente após a Constituição de 88, equipararam-se os segurados urbanos e rurais. Chamam ainda a atenção a variação e as desigualdades dos tipos e valores das aposentadorias: por invalidez; por idade^, por tempo de serviço , proporcionais (a tempo de serviço) e especiais^. Entre 1974 e 1993, esteve em vigência uma espécie de "pensão social" - a Renda Mensal Vitalícia - destinada a idosos e inválidos carentes, não habilitados para aposentadorias e pensões.

Quanto aos funcionários públicos, além de contar com os mesmos benefícios do segurados urbanio, privilegiavam-se também por aposentar-se com o valor integral do seu último salário, mais um acréscimo de 20%, no caso dos funcionários federais e pelo fato de que suas aposentadorias eram e ainda são indexadas aos salários dos ativos, sendo corrigidas sempre que aqueles também o forem.

Em parte por essa razão, os regimes de funcionários públicos passaram a ser gradativamente financiados apenas com recursos fiscais, perdendo-se a relação entre contribuição e beneficíos. Nos anos 90, são estes sistemas públicos os que apresentam as mais graves situações de bancarrota financeira.

Apenas ao final de 1998, o sistema previdenciário brasileiro passou por uma reforma significativa, embora parcial. Ajustamentos e alterações ocorreram, entretanto, no primeiro ciclo de reformas, avançando para os primeiros anos da década dos 90.

Até os anos 80, o sistema previdenciário brasileiro viveu sua fase áurea, ou seja, incorporou contribuintes a taxas mais altas do que as de crescimento da PEA e dos beneficiários — típica situação dos sistemas jóvens, de regimes demográficos positivos e de crescimento do emprego. A inflexão da tendência tem início nos anos 80, quando a estagnação da PEA e a transição demográfica pressionam a relação contribuintes ativos X beneficiários, no mesmo momento em que, em direção contrária, estavam sendo recompostos os valores dos benefícios, em obediência às novas determinações constitucionais. A partir de 1996, o sistema entra em forte desequilíbrio, apresentando déficits crescentes.

Três objetivos foram perseguidos pelos reformadores dos anos 80, no campo da previdência social: universalizar e tornar mais eqüânime o sistema, corrigir as principais distorções internas e diversificar as fontes de financiamento, de modo a protegê-lo das mais fortes oscilações da economia.

Entre as inovações e alterações introduzidas pelas Constituição de 1.988, registram-se o estabelecimento do conceito de Seguridade Social (abrangendo previdência, saúde e assistência) como fundamento do sistema; a redução da desigualdade entre segurados urbanos e rurais; o estabelecimento de piso mínimo para benefícios previdenciários (no valor de um salário mínimo), afrouxando portanto os vínculos contributivos; a introdução do princípo da seletividade, com o objetivo de reforçar a proteção aos segurados de menores rendas; a especialização da folha de pagamentos como base para as contribuições exclusivas da previdência e diversificação de fontes para outras áreas da Seguridade Social (Saúde e Assistência).

A implementação dessas medidas elevou substancialmente o patamar de gastos do sistema, a um nível para o qual as fontes de receitas, pressionadas também pelo mercado de trabalho, pareciam e parecem ainda insuficientes.

Mudanças mais radicais, obedecenxo a uma outra agenda e, especialmente, às pressões do ajustamento fiscal, vieram a ocorrer no segundo ciclo reformista, culminando com a reforma previdenciária de 1998. O Quadro seguinte registra as principais mudanças de 1998:

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O padrão histórico de crescimento econômico brasileiro assentou-se, entre outros, em acelerada incorporação de mão-de-obra não qualificada, remunerada a muito baixos salários. Até os anos 70, as taxas de crescimento do emprego foram bem expressivas, em torno a 7% ao ano, tendência se que reverteu no período 1980-2.000.

Várias mudanças podem ser detectadas no mercado de trabalho, desde os anos 80. Entre os fatores de ordem estrutural, cabe destacar o rápido crescimento da População em Idade Ativa — PIA, que passou de aproximadamente 26 milhões, em 1991, para cerca de 31 milhões, em 1999, fenômeno demográfico ainda não esgotado e que, portanto, segue pressionando a taxa de emprego. Outra característica é o crescimento do segmento feminino da População Ecoonomicamente Ativa — PEA: entre 1991 e 1999, enquanto o crescimento médio desta foi de 11,8%, o crescimento do número de mulheres aí presentes foi de 19,6%. Finalmente, entre as mudanças mais recentes, está a alteração da relação emprego/produto, em consequência de mudanças no padão produtivo, de estratégias empresariais e da gestão macro-econômica. A consequência foi a instauração na economia brasileira, de um padrão de desemprego do tipo estrutural, amplo e de longa duração.

Assim, já em meados dos anos 80, a taxa de desemprego aberto oscilou em torno a 5%, elevando-se para o patamar dos 7% na segunda metade dos anos 90 (Ver Quadro ). É nesse período, também, que o país passa a enfrentar pela primeira vez, o desemprego de longa duração: medidas que incluem o desemprego oculto pelo desalento e pelo trabalho precário apontam taxas extremamente altas, duas ou três vezes mais altas que as referentes ao desemprego aberto, oscilando entre 15% e 21% em diferentes regiões metropolitanas, nos últimos 12 meses (DIEESE /SEADE 2002).

Não é de se estranhar, então, que o tema da proteção do desemprego tenha entrado na agenda pública já na década dos 80.

Como em outros países latinoamericanos, a proteção contra o risco do desemprego é uma das dimensões tardias e mais frágeis do sistema brasileiro de proteção social. Até o final dos anos 70, o país contava com um tradicional sistema de indenização por tempo de serviço suprimido, entretanto, pelas reformas do governo militar e substituído pelo FGTS — Fundo de Garantia pelo Tempo de Serviço. As insuficiências e limitações do FGTS para indenizar trabalhadores desempregados estimularam demandas por um novo programa, mais efetivo na proteção aos desempregados.

Datam de 1986 as primeiras iniciativas parlamentares, nesse sentido mas será a Constituição de 1988 que, além de criar o novo seguro, determinou também a fonte de seu financiamento, o Fundo de Amparo ao Trabalhador — FAT, gerado por contribuições patronais sobre a folha de pagamento. O Fundo é gerido pelo Conselho do FAT — o CONDEFAT, de composição tripartite (governo, trabalhadores e empresários).

Com um patrimônio da ordem de US$ 12 bilhões, o FAT financia políticas ativas e passivas de emprego, destinando recursos ao tripé seguro-desemprego x intermediação de mão-de-obra x qualificação profissional.

O programa brasileiro de seguro-desemprego cobre atualmente cerca de 4,5 milhões de trabalhadores, equivalentes a aproximadamente 65% dos desempregados. O gasto 0,50% do PIB nacional.

São elegíveis para o programa os trabalhadores desempregados (exceto empregados domésticos) que preencham as seguintes condições: tenham recebido salário nos últimos 6 meses; tenham sido demitidos sem justa causa; tenham trabalhado, pelo menos, 6 dos últimos 36 meses; não possuam renda própria para o sustento da sua família; não estejam recebendo nenhum benefício da Previdência Social, exceto abono de permanência em serviço, pensão por morte ou auxílio-acidente. O benefício é calculado com base nos três últimos salários recebidos pelo trabalhado, respeitado o valor mínimo de um salário mínimo. O programa passou por algumas mudanças, nos seus quase 13 anos de existência mas em geral permanece restrito, seja no que diz respeito ao valor das reposições, seja principalmente a sua duração máxima, de 3 a 5 meses.

Demandas por ampliação do programa têm sido insistentemente feitas pelos setores organizados dos trabalhadores, visando tanto a cobertura de segmentos desprotegidos dos desempregados — como são os empregados domésticos, que representam cerca de 10% dos desempregados — quanto a ampliação do tempo de cobertura.

É também recente, no Brasil, o desenvolvimento de políticas ativas de emprego. Programas públicos e massivos de qualificação de mão-de-obra ou programas de crédito e geração de renda destinados aos grupos de trabalhadores desempregados precariamente insertos no mercado de trabalho — eis um conjunto de ações que até há bem pouco tempo estavam ausentes da agenda governamental.

É certo que, iniciado na década de 40, desenvolveu — se no país um setor quase-público de educação profissional integrado, hoje, por inúmeras instituições capacitadoras vinculadas à estrutura sindical do patronato e relacionadas com cada um dos grandes setores econômicos. Conhecido como Sistema S, é composto pelas seguintes entidades: SENAI — Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial; SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio; SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem da Agricultura; SENAT/SEST - Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte; SEBRAE — Serviço Nacioal de Apoio à Pequena e Média Empresa.

O financiamento desses serviços de aprendizagem se faz através da contribuição compulsória de aproximadamente 1% sobre a folha de pagamento das empresas. Recolhidos pelo estado, os valores arrecadados são repassados integralmente às Confederações Nacionais de cada setor empresarial que, junto aos seus serviços específicos de aprendizagem, administram livremente tais recursos.

O sistema abrange cerca de 7 mil escolas e centros de treinamentos, atingindo, somente na parte relativa à educação e formação profissional, cerca de 3 milhões de matrículas. Em geral, os cursos são eficientes, embora heterogêneos.

Frente às mudanças do mercado de trabalho e às novas exigências de capacitação, o Sistema S revelou-se, no período recente, restrito e inadequado tanto para a capacitar segmentos de trabalhadores localizados nas franjas pobres do mercado informal de trabalho quanto para implementar cursos e treinamentos flexíveis, com menor dosagem de training e mais fortes componentes de formação geral e polivalente, incluindo o desenvolvimento de habilidades sociais e empresariais. É este o espaço que vem sendo ocupado pela nova política e programas de formação profissional e geração de renda implementada na segunda metade dos anos 90.

Financiado com recursos do FAT, o Plano Nacional de Educação Profissional - PLANFOR foi proposto para o período 1966-1999 como um dos projetos prioritários do governo fededal com o objetivo de qualificar, a cada ano, a partir de 1999, 20% da PEA. A sua estratégia de implementação é descentralizada e repousa em três eixos: os Planos Estaduais de Qualificação, as parcerias com todas a rede de instituições de educação profissional do país e o mecanismo dos conselhos e comissões como base do processo decisório (o CODEFAT e as Comissões Estaduais).

O programa cresceu aceleradamente entre 1995 e 2000, tendo qualificado cerca de 12 milhões de trabalhadores e dispendido recursos (acumulados) da ordem de 0,16% do PIB. Embora o PLANFOR goze de ampla legitimidade e venha cumprindo suas metas, não há evidências que mostrem qualquer relação entre o programa e o investimento com ele realizado e melhoras na taxa de emprego da economia. Nesse particular, os resultados do PLANFOR assemelham-se aos verificados na experiência internacional.

Um outro pilar das políticas ativas é o representado pelos programas de micro crédito e de apoio às micro e pequenas empresas. Nos anos 90, além do reforço e melhora institucional de velhos programas deste teor, foram também desenvolvidos novos, especialmente os de microcrédito, sob responsabilidade de bancos públicos federais, objetivando fortalecer e multiplicar os empreendimentos apoiados no uso intensivo do fator trabalho e que significam também a democratização do acesso ao crédito e ao capital físico.

Em 1995, foi instituído o PROGER — Programa de Geração de Emprego e Renda, um fundo de financiamento de operações de crédito para micro e pequenos empresários dos setores formal e informal, com recursos originários do FAT — Fundo de Amparo ao Trabalhador. A experiência estimulou o desdobramento do programa e o surgimento de outros congêneres: o PROGER Rural, o PRONAF (Programa de Apoio à Agricultura Familiar), o PROCERA (Programa de Crédito para a Reforma Agrária) e o Programa de Crédito Produtivo Popular, do BNDS.

É inegável que, no período analisado, o país deu passos importantes no campo do emprego e da proteção aos desempregados. A inflexão é notória. De fato, para um país que, até os anos 80, apoiou seu modelo de desenvolvimento em mão de obra barata e pouco qualificada, assim como na ausência de políticas ativas de emprego, a introdução recente de programas de qualificação, de intermediação de mão-de-obra e de geração de trabalho e renda constitui uma inovação institucional de importância, estendendo a agenda para o terreno das políticas promotoras e protetoras do emprego, e, no limite, para a construção institucional de um sistema de emprego, capacitação e intermediação de mão-de-obra.

Entretanto, ainda não se conseguiu avançar de forma significativa na articulação do seguro-desemprego com os serviços de intermediação de mão-de-obra e de qualificação profissional — ou seja, resta ainda um bom caminho a percorrer, se de fato se quer consolidadr no Brasil um eficiente Sistema Público de Emprego.

Finalmente, é importante refletir também, a propósito da extensão ou lacunas da proteção ao trabalho, nas mudanças da legislação trabalhista, que rege os contratos e assegura os direitos, nesse camo.

O Brasil não realizou uma reforma laboral nos moldes preconizados pelo modelo neo-liberal, visando a assim dita flexibilização contratual. A legislação trabalhista e sindical segue ainda os parâmetros do período desenvolvimentista, sendo o contrato coletivo de trabalho um dos mecanismos eficazes da proteção ao emprego, no país (associado à Justiça do Trabalho).

Ainda assim, no período 1980-2000, foram muitas foram as inovações e alterações introduzidas na legislação, definidas segundo a diretriz de criação de novas modalidades contratuais e com o objetivo de ampliar o espectro de barganha. Entre essas alterações, citam-se as seguintes: desindexação salarial; extensão da abrangência do contrato por tempo determinado, sempre que resultante de negociação coletiva; instituição do banco de horas, ou seja, da possibilidade de compensação das horas-extra com horas normais de trabalho, sem a necessidade de a empresa remunerar diferenciadamente as horas excedentes; instituição da modalidade da suspensão do contrato de trabalho, por período de dois a cinco meses, associada à qualificação profissional; instituição do regime de trabalho em tempo parcial, com jornada não superior a 25 horas semanais, sem perda dos direitos trabalhistas e manutenção do valor do salário proporcional à jornada de trabalho; introdução do instituto da mediação trabalhista, que permite, no âmbito da negociação coletiva, a atuação de funcionários do Ministério do Trabalho ou de mediadores privados, visando acelerar a conclusão dos processos negociais; reforçou-se ainda a negociação coletiva no âmbito da fiscalização do trabalho, sendo criadas comissões tripartites para acompanhar, definir e até mesmo supervisionar a fiscalização, com representantes dos sindicatos de empregados e empregadores. Foram também criadas Comissões de Conciliação Prévia, concebidas como espaço de negociação e solução de conflitos trabalhistas entre empresas e trabalhadores, para atuarem previamente ao ingresso na Justiça do Trabalho, com vistas a reduzir o número e o tempo dos processos.

Por outro lado, tampouco se rebaixou o nível dos chamados encargos sociais, outro dos alvos da reforma laboral preconizada pelos setores mais liberais. Os encargos sociais representam 30,89% do salário contratual, ou 27,8% da folha média mensal da empresa, ou 25,1% da remuneração total recebida pelo trabalhador, ou, ainda, 20,07% do custo total do trabalho para a empresa No Quadro 4, abaiuxo, um exercício demonstraa, para um salário hipotético de R$100,00, a elevação do pagamento mensal a R$153,93 pela incid6encia de encargos sociais e outros, nem sempre diretamente relacionados ao trabalhador individual:

Quadro 4

Encargos Sociais. Desembolso total mensal para empregar um trabalhador

(Salário contratual hipotético de R$ 100,00)

Fonte: DIEESE, 1.997

Chega a ser incompreensível a manutenção, pelo Brasil, de indicadores educacionais tão negativos quantos os que até hoje apresenta. O inegavelmente positivo desempenho do sistema educacional na última década não logrou ainda compensar a forte insuficiência dos indicadores tais como a baixa escolaridade da população adulta, a taxa de analfabetismo de 13%, a terminalidade do ensino fundamental de pouco mais de 50% ou as medíocres coberturas no ensino médio e universitário.

É muito provável que, na determinação original deste atraso educacional estejam fatores tais como as grandes dimensões populacionais e territoriais do país, sua heterogeneidade sócio-econômica ou mesmo o já referido padrão de crescimento apoiado na incorporação de mão de obra pouco qualificada. Mais provável entretanto parece ser o peso do legado escravista sobre este descaso e desprezo das elites brasileiras para com a educação dos cidadãos, aliado à conformação de atores fracos, na base do sistema de educação, fragmentados em distintas redes e dispersos interesses.

O fato é que apenas nos anos 90, já no segundo ciclo reformista do período recente, é que pelo menos uma parte do sistema educacional passa por reformas organizacionais importantes, visando a melhora da sua qualidade e eficiência. Para examiná-las adequadamente, parece conveniente registrar, de início, as dimensões e principais características organizacionais do sistema.

O sistema educacional brasileiro abriga hoje mais de 50 milhões de estudantes, em todos os seus níveis de ensino e nos segmentos público e privado, como mostra a Tabela 2 seguinte:

Source: MEC/INEP/SECC. 2.001 Censos Escolares 2.000

O sistema educacional nacional está organizado em três níveis hierárquicos:

A educação fundamental, de 8 anos, é obrigatória e gratuita. Entre os países mais desenvolvidos da América Latina, o Brasil é portanto o que tem a menor exigência de escolaridade mínima. A educação média é também gratuitamente oferecida, mas não obrigatória. A educação infantil (creche e pré-escola), não requerida como entrada ao sistema, atende ao grupo etário abaixo de 7 anos. Jovens e adultos que não terminaram seus estudos regulares podem fazer estudos e exames supletivos para adquirir seus diplomas de ensino fundamental ou médio (ensino supletivo).

A oferta de matrículas é predominantemente pública nos níveis fundamental e médio de ensino, e predominantemente privada no ensino universitário, como se pode ver pelo Gráfico seguinte:

Gráfico 6

Brasil 2.000. Participação das redes pública e privada nas matrículas dos diferentes níveis de ensino (%)

No sistema público, as matrículas nos níveis fundamental e médio são descentralizadas, sendo totalmente oferecidas pelos estados e pelos municípios. Estes últimos também respondem pela oferta da educação infantil. É o que mostra o Gráfico 7 :

O sistema é altamente fragmentado, exatamente em função da mencionada descentralização e da ampla autonomia de todos os entes federativos assegurada pela Constituição de 1998. O resultado é a convivência, no país, de 26 sistemas estaduais e 5.561 sistemas municipais de ensino, além do sistema educacional do Distrito Federal. Apesar de tal descentralização, é ainda forte o poder regulatório do governo federal, através do Ministério da Educação, sobre as regras e funcionamento do sistema educacional. Mais recentemente, o coube ao governo federal assumir estrategicamente, através da assistência técnica e financeira aos estados e municípios, um novo papel de corte mais redistributivo e supletivo, buscando garantir a equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino.

Fonte: Rodriguez & Herrán, 2.000

Os dados da tabela acima mostram ainda a forte descentralizaçãodo gasto educacional antes das reformas dos anos 90. Enquanto a União responde por 20% de todo o gasto público educacional, os estados e municípios respondem por 49% e 31% respectivamente daquele total. Mesmo as transferências federais em educação para os governos infra-nacionais represenam somente 12% do do gasto público total nesta função (Afonso, 1.996: 12).

Desde a metade dos anos 80, mas principalmente no início dos 90, severas críticas apontavam insuficiências de cobertura a todos os níveis de ensino, a baixa qualificação dos professores, e o grande gap entre as novas demandas de qualificação da força de trabalho e os tradicionais conteúdos dos currículos escolares. Mais ainda, as fortes desigualdades presentes no interior mesmo do sistema de ensino refletiam-se em desigualdades de acesso, de cobertura e de resultados segundo os cortes de gênero, grupos e classes sociais, regiões e também entre redes municipais e estaduais.

Em 1991, a taxa de analfabetismo adulto ainda atingia nível de 21,3%, enquanto a escolaridade da população adulta, medida em anos completos de estudos, não ulltrapassava 5 anos.

É verdade que o sistema educacional havia se expandido marcadamente entre 1970 e 1990: em 1994, a cobertura do ensino fundamental (referente ao grupo etário de 7-14 anos) alcançava 83% mas mantinha-se abaixo de 20% no caso do ensino médio — uma das menores taxas de cobertura da América Latina. A principal razão é tão surpreendente quanto o baixo desempenho do ensino médio: a baixa cobertura deve-se até hoje menos à oferta insuficiente, e sim à baixa terminalidade do ensino fundamental e suas altas taxas de evasão e repetência.

Não eram nada triviais as ineficiências de tal sistema de ensino. Ainda em 1998, a taxa bruta de matrículas (razão entre todos os matriculados sobre o total do grupo etário de 7-14 anos) era de cerca de 163% no primeiro ciclo (1^a - 4^a séries) e de 105% no segundo ciclo (5^th — 8^thséries). Naquele ano, se estimava que apenas dois de cada três estudantes que iniciavam o ensino fundamental teriam chance de terminá-lo, levando para isso em média 14 anos! Para terminar também o ensino médio (ou seja, para completar 11 anos de escolaridade), gastariam em média 23 anos! (Rodriguez &Herrán, 2.000: 13-15).

Outra dificuldade, relacionada com a anterior e apontada em praticamente todos os diagnósticos educacionais, dizia respeito à baixa qualificação dos professores. Do ponto de vista da titulação, 80% dos professores do ensino fundamental possuíam titulação adequada, metade deles, entretanto, sendo formados apenas ao nível médio — o que era ainda permitido pela legislação. Já no nível médio de ensino, 74% dos professores tinham título universitário. Embora do ponto de vista formal, então, o problema não se apresentasse muito grave, do ponto de vista de programas de qualificação contínua e de reciclagem, o sistema mostrava-se absolutamente carente.

Muitos dos diagnósticos educacionais apontavam a perversa relação — quase um círculo vicioso — entre a baixa qualificação e os baixos salários dos professores. Além de baixos, os salários registravam enorme variação. Evidências coletadas em 1996 mostravam um salário mensal médio de US$70.00 para os professores do ensino fundamental, mas as variações oscilando entre US$24.00 e US$900.00. Em geral, os docentes dos estados apresentavam salários mais elevados que os pertencentes às redes municipais (Draibe, 1998).

Problemas de equidade pdiam e ainda podem ser encontrados em todo o sistema de ensino. Em relação aos grupos de renda, é importante registrar que, desde os anos 70, os setores médios tinham já preferido matricular seus filhos nas escolas privadas, em busca de melhor qualidade. Em consequência, e até hoje, os alunos ds escolas públicas de ensino fundamental e médio são majoritariamente oriundos dos segmentos pobres e médios baixos da população.

As desigualdades regionais são fortes e se manifestam praticamente em todo o desempenho do sistema escolar. É verdade que, no nível fundamental, houve redução das diferencás regionais em relação a indicadores tais como taxas de repet6encia ou evasão. Ainda assim, indicadores qualitativos, tais como titulação dos professores ou resultados de testes cognitivos dos alunos, revelam as grandes diferencás que ainda polarizam, de um lado, as regiões mais pobres do Norte e Nordeste e, de outro, as regiõe mais desenvolvidas do Sul e do Sudeste.

Enfim, as desigualdades de desempneho entre as redes estaduais e municipais são notórias, as evidências apontando para um padrão no qual predominarim os indicadores positivos nas escolas estaduais, nas escolas grandes e nas escolas de grandes municípios, enquanto os piores indicadores tendem a estar presentes nas escolas municipais, nas esoclas pequenas e nas escolas dos municípios pequenos.

EF = Ensino Fundamental

As mudanças afetaram até agora basicamente os níveis fundamental e médio de ensino, embora os impactos do sistema de avaliação tenham sido cruciais para o ensino superior. De maior impacto foram sobretudo as alterações ocorridas no ensino fundamental, as principais delas comentadas a seguir.

A medida mais radical de reforma foi a criação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), com o objetivo de disciplinar a distribuição dos recursos entre os entes federativos, introduzir progressividade na sua alocação e estimular a valorização salarial dos docentes. Seus maiores efeitos se dão sobretudo nos planos da elevação do gasto educacional e na redução das desigualdades regionais e entre redes de ensino.

Com efeito, o sistema de partilha federativa no financiamento do ensino fundamental foi fortemente alterado pela nova legislação: 60% do total de recursos constitucionalmente destinados à educação por estados e municípios - ou 15% das receitas e transferências fiscais disponíveis — foram centralizados, em cada estado, em fundo estadual a ser redistribuído ao próprio estado e aos municípios, em valores proporcionais ao número de alunos de primeiro grau efetivamente matriculados nas suas respectivas redes, segundo o parâmetro de US$300 por aluno/ano. Ainda segundo a nova sistemática, pelo menos 60% dos recursos totais do fundo devem ser destinados à remuneração dos docentes de nível fundamental. Cabe à União complementar os fundos estaduais que, por insuficiência de recursos, não atinjam o patamar mínimo de gasto^.

Fortes reações cercaram a medida, logrando postergar por um ano sua implementação. Entretanto, os efeitos positivos da nova sistemática rapidamente se manifestaram, em especial a maior eqüidade na distribuição de recursos entre regiões; o aumento do gasto médio por aluno; a elevação dos salários docentes; o impulso à descentralização da oferta (ou seja, à municipalizaação) e melhoras na qualidade do ensino, tanto pela redução do número dos professores leigos quanto melhor qualificação dos docentes.

Para enfrentar os desafios da repetência e do absenteísmo escolar, foi criado em 1998 e ampliado em 2001 o Programa Bolsa-Escola, programa de transferência monetária a famílias carentes com filhos em idade escolar. No ano 2001, o programa abrangeu cerca de 6 milhões de alunos; já a meta para 2002 é a de alcançar 10.2 milhões de alunos e 9 milhões de famílias.

A transferência e a delegação, para estados, municípios e diretamente para as próprias escolas, de funções de execução do gasto pautaram a nova sistemática de implementação de quase todos os programas federais de apoio ao ensino fundamental: Programa da Merenda Escolar, Programa TV Escola e Programa Escola Pública — Gestão Eficiente, no âmbito do qual o Ministério da Educação (MEC) implantou, desde 1995, o Programa de Manutenção e Desenvolvimento de Ensino - PMDE, que transfere recursos diretamente à unidade escolar.

Pesquisas recentes de avaliação da implementação desses programas observaram resultados positivos da descentralização em termos de efici6encia e efetividade, registrando ainda melhoras na cobertura e na regularidade dos serviços. Nos três experiências, as evidências também mostram que a descentralização vem reforçando a autonomia das escolas, assim como encorajando a mais ativa participação da comunidade — professores e pais — na gestão escolar. Entretanto, de acordo com as pesquisas, persistem sérias desigualdades entre as redes de ensino e as regiões, em relação à qualidade do ensino (Draibe, 1998; NEPP , 1998, 1999, 2000).

A privatização strictu senso ou mesmo a descentralização por envolvimento do setor privado, com ou sem fins de lucro, não se constituiu em orientação ou meta governamental para o ensino público de nível fundamental e médio. Aliás, o movimento recente foi mesmo o de redução da participação do setor privado nas matrículas, no caso do nível fundamental., e de refgorço financeiro e de infra-estrutura para as redes públicas de educação básica.

Entretanto, a relação do estado com o setor privado, na área educacional, vem se modificando fortemente em dois campos. Primeiro, pela visível tendência de aumento da participação dos pais na gestão escolar, através dos conselhos escolares e colegiados de pais e mestres, aos quais a política governamental tende a transferir recursos e delegar funções de supervisão e gestão. Segundo, pelo forte aumento da participação de ONGs e do setor empresarial em atividades de apoio à rede pública de educação. No caso das ONGs, a participação é bastante variada e realizada, na maioria das vezes, em parceria ou contrato com o setor público, que financia parte ou toda a ação.

A montagem de um integrado e ágil sistema de avaliações educacionais é outra das revolucionárias inovações introduzidas pelas reformas recentes. Além do Censo Escolar, o desempenho escolar e a qualidade de ensino, nos níveis fundamental e médio, são nacionalmente avaliados através do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - SAEB e do ENEM — Exame Nacional do Ensino Médio. Já as instituições e os estudantes do ensino superior são avaliados através do Exame Nacional de Cursos - Provão, realizado ao final dos cursos de graduação. Para além de todos os outros resultados de tal sistema de avaliação, merece registro o inegável reforço da autoridade e da capacidade regulatória estatal que dele deriva.

Não se pode nem aqui se quer estabelecer qualquer mecânica relação causal entre inovações institucionais e resultados educacionais. Entretanto, inegavelmente a década de 90 registra melhorias formidáveis dos indicadores educacionais, como pode se verificar nos exemplos seguintes:

Em particular, ao FUNDEF podem ser relacionados vários dos seguintes resultados:

Entretanto, é grande ainda a margem de melhoras a ser perseguida pelo impulso mudancista. Como já se disse, os níveis médio e superior de ensino carecem ainda de projetos estruturados e coerentes de mudanças. No caso do nível médio, apesar do acentuado crescimento recente das matrículas, a cobertura é ainda muito insuficiente, além de que este nível de ensino se ressente da falta de recursos adequados para seu financiamento atual e sua expansão futura. Finalmente, a todos os níveis do sistema, a questão da melhora da qualidade ainda se impõe como desafio central, a ser enfrentado pela agenda futura.

A descentralização e municipalização do SUS apoiou-se em três modalidades hierarquizadas de gestão, para o enquadramento dos municípios: a gestão incipiente, a gestão parcial e a gestão semi-plena. O processo foi lento: até o final de 1997, apenas pouco mais da metade dos municípios já se enquadrava em algum tipo de gestão. Do ponto de vista de apoios e legitimidade, entretanto, o processo foi bastante exitoso e especialmente politizado, garantindo a continuidade da reforma e a persistência do SUS, mesmo quando se reconhecia as suas distorções e as necessidades de ajustamentos.

As imensas dimensões do SUS — tanto organizacionais quanto e principalmente a sua clientela, estimada em cerca de 130 milhões de pessoas —, a sua recorrente carência de recursos, mesmo quando o gasto com saúde tenha crescido cerca de 70% na década dos 90, e as claras evidências de ineficácia, eficiência e ineqüidade marcaram a trajetória do sistema brasileiro de saúde ao longo da sua implementação, na primeira metade dos 90. Uma agenda de correções e ajustamentos — uma quase reforma, poderíamos dizer — vem sendo processada desde 1996, alterando-lhe a fisionomia através de medidas, cujos eixos e principais conteúdos estão registrados no quadro seguinte:

* CPMF — ContrIbuição Provisória sobre Movimentação Financeira ** Piso de Atenção Básica

Algumas das alterações merecem atenção. Vejamos.

Em 1996, foi alterada a sistemática de descentralização e enquadramento, agora simplificada para apenas duas modalidades de gestão: a Plena de Atenção Básica - dotada de menor grau de autonomia - e a Plena do Sistema Municipal (ou Estadual, no caso do enquadramento dos estados) — que supõe a assunção total da gestão da saúde por parte do município. Ao final do ano de 1998, 93% dos 5.506 municípios estavam já enquadrados.

Com o objetivo de preservar e ampliar o espaço da atenção básica, foi introduzida, em 1997, uma nova sistemática de repasse de recursos aos estados e municípios, através do PAB - Piso de Atenção Básica que, somando-se às transferências anteriores, passa a destinar um valor mínimo (cerca de US$8,80) por habitante/ ano para custear ações básicas de saúde. Juntamente com o PAB, outros programas básicos foram implementados nas áreas mais carentes, entre eles a Farmácia Básica, que distribui recursos para medicamentos a aproximadamente 4 mil municípios pequenos, cobrindo cerca de 33 milhões de habitantes. Os resultados positivos desses programas, tanto na ampliação significativa da eqüidade regional e intra-regional, quanto na ampliação da atenção básica foram já evidenciados em pesquisas e avaliações recentes (NEPP, 2001).

Seguramente, a mais forte inovação programática e de concepção corresponde ao PSF - Programa Saúde da Família e, neste, ao AACCS - Programa de Agentes Comunitários de Saúde. O PSF, centrado no atendimento à família e orientado por claras definições territoriais, exprime uma estratégia de implantação da atenção comunitária, visando a reorientação da atenção básica, o fortalecimento de sistemas locais de saúde e, no limite, a própria mudança do modelo assistencial vigente. O PACS — Programa de Agentes Comunitários de Saúde treina e mobiliza pessoal da própria comunidade para realizar ações educativas e básicas de saúde junto às famílias pobres, especialmente da zona rural. Entre as novidades introduzidas por estes programas, duas seguramente representam, senão um avanço, pelo menos uma correção de insuficiências do SUS: a adscrição territorial da clientela e a opção pela unidade famíliar como unidade de referência.

Entre 1996 e 2000, seu crescimento foi expressivo, passando de 2000 a 7981 o número de equipes de saúde, de 34 mil a 128 mil o número de agentes de saúde e de 22 milhões a 60 milhões a população coberta.

Reorganização e reforço do aparato regulatório do Estado

Provavelmene uma das iniciativas mais decisivas do novo ciclo de mudanças da política de saúde diz respeito à modernização dos códigos e dos sistemas de regulação e controles públicos sobre a prestação privada dos serviços médico-sanitários. O amplo, forte e diversificado mercado de saúde pautou-se, tradicionamente, por um sistema de normas e instituições bastante frouxo e tradicional, de baixa efetividade para disciplinar o mercado e garantir os direitos dos consumidores.

Com a criação da Agência Nacional de Saúde, implantou-se um sistema regulatório novo, capaz e de forte e ágil atuação. Nos últimos três anos, além do reforço sensível da Vigilância Sanitária, a regulamentação dos preços dos medicamentos, o enfrentamento da indústria do tabaco e, sobretudo, o controle do mercado privado de seguros de saúde estiveram entre as áreas onde mais fortemente se fez sentir a força regulatória do estado.

O gasto com saúde parece ter acompanhado, nos anos 90, a grande expansão do SUS e as mudanças já assinaladas. Além do crescimento do nível do gasto, as evidências também apontam, nos anos 90, a crescente participação dos entes sub-nacionais no gasto público total com saúde, como se vê pela Tabela 4 abaixo:

Fonte: Medici, 1999 (*) estimativa orçamentária

Nos anos recentes, o gasto com saúde se viu pressionado por dois fatores: de um lado, a eliminação, desde 1.991, dos recursos da seguridade social, mais tarde substituídos por nova fornte, a CPMF; de 1994 em diante, as restrições do ajustamento fiscal. As evidências mostram, então, um declínio do gasto com pessoal, estagnação do gasto com investimento e elevação do gastos financeiros (amortização de dívidas). Entretanto, revelam também o esforço pela sustentação do gasto com assistência médica e um substancial crescimento das transferências voluntárias para as administrações estaduais e municipais.

A reforma sanitária iniciada nos anos 80 legou um sistema de saúde de enormes dimensões, organizado segundo princípios generosos e universalistas de atenção e dispensa de serviços. São inegávelmente positivos seus resultados, nos 13 anos de vigência do SUS, que se fazem sentir na ampliação da cobertura, na melhora dos indicadores de qualidade do atendimento e na elevação do patamar de eqüidade.

Entretanto, o sistema de sáude implantou-se em meio à adversidade das restrições financeira e fiscais do Estado, o que lhe impôs recorrentes dificuldades, sobretudo em matéria de investimento na sua expansão física. Correçõs recentes não foram ainda suficientes para vencer os mais agudos problemas, entre eles:

• os derivados da livre demanda: insuficiência dos atuais princípios de adscrição de clientela e de identificação da "porta de entrada";
• a insuficência e as distorções do investimento: implantação incompleta das redes intermediárias e básicas de serviço, o que tende a sobrecarregar e comprometer a efetividade do sistema hospitalar; redução da capacidade hospitalar;
• insuficiência mas principalmente, ineficácia dos recursos: o alto custo do sistema, como um todo, convive com níveis absolutamente insatisfatórios de remunerações de pessoal e de serviços.

Em outras palavras, se é verdade que a reforma sanitária alcaçou níveis de irreversibilidade e sustentabilidade, é verdade tambb’é;em que ainda efrenta dificuldades da mesma natureza que as que trataou de superar, na sua origem. Assim, a agenda mínima atual da área impõe ainda a busca de soluções para pelo menos quatro aspectos essenciais: no plano dos recursos e gasto, a combinação virtuosa de mais recursos, mais regularidade e sobretudo, mais eficiência; no plano do modelo assistencial, a introdução de algum tipo de filtro à demanda; no plano das relações público/privado, o fortalecimento da capacidade regulatória dos estado e, enfim, no plano da gestão do sistema (nos seus vários níveis), a modernização e profissionalização dos procedimentos.

A política de assistência social, juntamente com a de saúde, constituem as áreas mais completa e radicalmente afetadas pelas mudanças, iniciadas no primeiro ciclo e completadas no segundo, na metade dos anos 90. Com efeito, o Brasil contou sempre, na sua história, com programas assistenciais, mas será apenas do final dos anos 80 em diante que conviverá com uma política explícita de assistência social.

A reforma incide sobre um campo fragmentado, descontínuo e ineficaz de programas, sabidamente a área do mais aberto exercício do clientelismo. Impulsionada desde o início dos anos 80 por conjuntos expressivos de atores, tem início na Constituição de 88 e na aprovação, em 1993, da Lei Orgânica da Assistência Social — LOAS, mas implementa-se efetivamente apenas a partir de 1995, sob o governo Fernando Henrique Cardoso, através de algumas medidas decisivas:

Já o foco no combate à pobreza, introduzido na agenda pública em 1993, traduziu-se desde 1995 no Programa da Comunidade Solidária, mais recentemente denominado Comunidade Ativa, organizado simultaneamente como ação pública governamental e como ação da "sociedade civil" . Em outra frente, o Projeto Alvorada opera 15 programas federais nas áreas de saúde, educação e renda nos municípios com os mais baixos índices de desenvolvimento humano.

Tanto em concepção quanto em organização e operação, as inovações introduzem verdadeira ruptura com o passado, como revelam os eixos e conteúdos que passaram a predominar na área, registrados no Quadro 7, a seguir:

Outras características têm marcado a operação dos programas assistenciais e de enfrentamento da pobreza, a saber:

Os programas assistenciais federais são variados e estão presentes em distntas áreas de política, a própria assistê6encia social, localizada nos Ministério de Previd6êencia e Assistê6encia Social, Educação, Saúde, Trabalho e Desenvolvimento Agrário, mas também no Programa Comunidade Solidária, nos Ministérios da Educação, Sáude, Trabalho e Desenvolvimento Agrário, e no BNDES — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. São de distintos tipos, mas no período recente, a preferência tem se inclinado para programas de transferências monetárias diretas às famílias ou pessoas, e programas de crédito, como se pode verificar no quadro seguinte:

Em vários planos têm sido registrados resultados positivos das mudanças e inflexões da política assistencial e de combate à pobreza:

Resultados positivos têm sido registrados na área assistencial, entre eles: a sua maior densidade da política; a amplitude da cobertura e a atenção ao maior número de categorias sociais; razoável redução do clientelismo e dos mecanismos de corrupção; a introdução da cultura da avaliação e das práticas de accountability etc .

. Ainda assim, tais resultados longe estão de serem satisfatórios. E por várias razões. A própria fragmentação institucional da área tende a comprometer a eficácia dos programas. Também os sistemas de controle não se revelam ainda suficientes para inibir plenamente as práticas clientelistas, principalmente na ponta das operações dos programas descentralizados. A ampliação do gasto social com a área, a densificação e integração das redes de proteção social e o maior controle constituem ainda os temas predominantes na agenda setorial da assistência social.

a política assistencial longe está de constituir uma área integrada,

Um retrato dos principais programas e suas dimensões pode ser visto no quadro seguinte:

Do ponto de vista do enfrentamento do déficit, as projeções mostram ser muito limitado o resultado da reforma. Em certa medida, a limitação reflete estratégias políticas mal desenhadas, tanto do governo quanto dos vários grupos de oposição à reforma.

Do lado do Executivo, o caráter gradual da reforma da previdência foi mesmo apresentado como uma estratégia, ou pelo mesnos, como uma análise resignada dos fatos. Obviamente, aqui como em outros países que realizam reformas previdenciárias em regimes democráticos, o processo previdenciário mobiliza praticamente toda a sociedade, todos os grupos de interesse e, por isso mesmo, tende a ser demorado, negociado.

Entretanto, no caso brasileiro, o processo transcorrido entre entre 1995 e final de 1998, foi moroso, atabalhoado e mal conduzido pelo Executivo. Em parte porque uma desafiante negociação política teve prioridade (a aprovação da mudança constitucional que permitiu a reeleição presidencial), em parte pelas urgentes negociações impostas calendário eleitoral (eleições presidenciais de outubro de 1998), a proposta do governo não foi "dirigida" com forte vontade política — ou pelo menos não foi assim percebida - nem acompanhada por um sistema eficiente de informação e de formação da opinião pública. Menos ainda por uma apresentação coerente do significado mais geral do conjunto das propostas ou, se se quiser, do perfil final do sistema de proteção a elas subjacente. Além de deformação e incoerências, o projeto aprovado não parece conter todos os elemntos capazes de reinstaurar, sustentadamente, o equilíbrio do sistema.

Do lado dos atores políticos que a ela se opuseram, o panorama é também desalentador, menos pelas derrotas, antes pelas dubiedades com que enfrentaram as questões difíceis, estendendo o veto para ítens moral e socialmente irrecusáveis, ou assumindo inglórias defesas de posições regressivas e injustas, do ponto de vista social. O enfraquecimento político daí decorrente poderá ser desastroso, agora que já se anunciam os termos do novo round da reforma previdenciária.

Os elementos são insuficientes para que se projete, com detalhe, o novo desenho, mas seguramente a implementação da atual reforma parece estar destinada a conviver com um outro projeto reformista que, em alguma medida, nega as bases em que a atual foi, até agora, negociada.

Em menos de uma década, o Brasil foi capaz de reduzir em cerca de um quinto a mortalidade infantil e o analfabetismo, em praticamente universalizar o acesso à educação fundamental, mas praticamente não obteve êxito nenhum na redução da desigualdade. Em 1999, os 10% mais ricos da população tinham rendimento médio 19 vezes maior do que os 40% mais pobres, a mesma variação já registrada em 1992, comprovando então ter a desigualdade permanecido praticamente inalterada em toda a década dos 90. Por outro lado, setores majoritários dos trabalhadores contam com precários ou nulos mecanismos de proteção, tanto do seu trabalho atual quanto para enfrentar as enfermidade e a velhice.

Os dados sumariamente apresentados neste trabalho sinalizam para o contraditório quadro social de fundo, no qual deve se inscrever uma avaliação dos resultados das reformas sociais, no Brasil. Ninguém duvida de que à introdução e ao reforço de programas como o de Saúde da Família, de Agentes Comunitários, de Aleitamento Materno ou de atenção materno-infantil devam ser creditados muitos — ou quase todos — os créditos da reduçào da mortalidade infantil. Nem que a redução do analfabetismo e melhora do desempenho escolar dos alunos deva-se a programas de incentivo à permanência ou volta à escola, à educação de adultos, aos programas do Livro Didático, da Merenda Escolar etc.

Entretanto, os duros indicadores de pobreza e desigualdade apontam para os severos limites das políticas sociais, que esbarram aqui em fenômenos estruturais de secular duração, agravados nos anos recentes pelo desemprego, pela instabilidade e precarização do trabalho, pela redução da renda das famílias.

Por outro lado, permaneceram e até mesmo foram ampliadas as lacunas da proteção social no campo da previdência social. Se é verdade que políticas ativas e passivas de emprego tornaram mais densa a proteção nesse campo, é verdade também que a ausência de sistemas provisionais dirigidos ao imenso e crescente setor informal do mercado de trabalho joga para um futuro não muito distante uma explosiva situação de desproteção da velhice, dificilmente coberta por limitados programas assistenciais.

As reformas dos programas sociais, no Brasil, são ainda incompletas, havendo ampla margem para sua melhora em matéria de eficiência e equidade.

A A modéstia dos resultados de nenhum modo faz justiça à intensidade das mudanças que, mesmo na ausência de grandes reformas, vêm afetando os programas sociais desde a década dos 80, introduzindo inflexões importantes no perfil do Welfare State distorcido e centralizado que herdamos do regime autoritário.

Como tratamos de mostrar, principalmente através dos casos das políticas de educação, saúde e assistência social, Com efeito, os últimos quinze anos registram um já expressivo volume de alterações, afetando desde concepções até financiamento, organização, modo de operação e estilo de gestão. Projetados para o Como se tratou de enfatizar neste trabalho, o resultado, no conjunto das áreas sociais, os resultados registram permite verificar significativa mudança nos objetivos, eixos e orientações, mesmo quando nem todos os novos contornos das políticas tenham sido já suficientemente redesenhados.

Mas há outros aspectos que chamam a atenção. O Brasil não assistiu a um recuo do estado no campo das políticas sociais. Como vimos, não foi esse o conteúdo ou a orientação das reformas, que afinal têm registrado resultados positivos no plano institucional, garantindo e amplando o universalismo e reduzindo razoavelmente as distorções do sistema.

Não é aí, então — num suposto recuo do Estado — que se deve buscar explicação para os limites da política social frente às lacunas e fragilidades dos mecanismos de proteção ao trabalho e, mais ainda, face à persistência da pobreza dos intoleráveis níveis de desigualdade.

Após vinte anos de experimentação reformista, a experiência brasileira recente na área social demonstra, uma vez mais, que as políticas sociais não podem tudo, muito menos sozinhas. Escapa às suas capacidades, desenhos e objetivos reverter ou mesmo reduzir níveis tão altos de pobreza e desigualdade quanto os apresentados pelo Brasil, quando o meio econômico em que opera é o do baixo crescimento, de forte desemprego, de fragilização das situações de geração sustentada de renda e de restrições fiscais tão duras, situação que fragiliza a elas próprias, as políticas sociais, mesmo quando melhoradas e aperfeiçoadas por reformas.

Ainda assim, pelo menos três características, entre as novas assinaladas neste trabalho, parecem estar alterando de foma mais definitiva a fisionomia do sistema nacional de políticas sociais: a descentralização, os novos parâmetros de alocação de recursos e a redefinição da relação público-privado no financiamernto e na provisão de bens e serviços socias.

A quais fatores deveríamos creditar tais tendências da política social? Às orientações políticas do governo e ao jogo político-partidário da coalizão governante? Creio que sim, mas não somente. É verdade que, com exceção do Ministério da Previdência Social, os postos decisivos da área social — Educação, Saúde, Assistência Social e Programas de Combate à Pobreza — estiveram e ainda estão ocupados por membros do grupo social-democrata da coalisão de centro-direita em que se apoia o governo. que mantiveram poder de agenda e foram bastante exitosos em aproveitar ou criar oportunidades para intorduzir as inovações pretendidas.

A importância do fator institucional verifica-se em vários planos e níveis — regras, códigos, tradições e culturas interna, que dão forma e sentido ao comportamento dos atores estratégicos — mas também nas sequências observadas nos processos de reformas.

A tradução, em cada área de politica, dessas tendências, foram pormenorizadamente apresentadas neste estudo. Vale a pena enfatizar, entretanto, nestas considerações finais, duas peculiaridades que, de certo modo, tendem a distinguir o caso brasileiro de outras experiências de reformas no campo social. De um lado, como já sublinhamos, a elevação do gasto público social concomitantemente ao ajustamento fiscal, mesmo quando, em muitos momentos, os contingenciamentos e cortes tenham impostos inegáveis dificuldades à sua execução.

De outro, o desdobramento do movimento reformista em dois ciclos de orientações e sentidos distintos, até mesmo contraditórios, mas de todo modo interpenetrados, o que inegavelmente impôs a busca de alternativas mais complexas e inovadoras que as preconizadas pelo simplismo neoliberal dos 80, para prosseguimento das ações. O perfil final com que o novo sistema de proteção social emergirá desse processo provavelmente expressará a peculiaridade da situação e das alternativas logradas. Bibliografia

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